19 PPP项目绩效评价系列研究（二）相关概念辨析、目标和意义

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PPP项目绩效评价系列研究（二）相关概念辨析、目标和意义

PPP绩效?1月11日

（二）相关概念辨析、目标和意义

?一、绩效评价相关概念辨析

在财政部相关文件及绩效评价实践中，出现过的主要概念有绩效管理、绩效评价、绩效考核、绩效监测、绩效考评、中期评估等，这些概念因为缺少集中的比较研究，在实践中经常被用混用、滥用。此处在进行PPP项目绩效评价体系研究之前，特分类简要说明如下：

（一）绩效管理是个综合的系统概念

现有的政策文件经常把绩效管理放在预算管理体系中研究，多以预算绩效管理出现。预算绩效管理是一个由绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理共同组成的综合系统[1]。总体上，绩效管理内涵更为广泛，在概念的外延上大于绩效评价等其他相关概念，属于上层概念，范围上包含了其他相关概念的内容。

（二）绩效考核、绩效监测更多强调跟踪管控的过程

无论是绩效考核还是绩效监测，本质上都是一种过程管理。需要根据预先设定的绩效目标，进行动态跟踪，做好过程记录。在PPP项目中，项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或***履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标。必要时还要形成绩效监测报告[2]。相对来说，绩效考核通常有一定的层级关系，多指上级对下级的考核。绩效监测则是个相对中性的概念，因此财政部众多文件中使用绩效监测的频率较高，这与PPP模式下政企合作关系的定位有关。

（三）绩效评价、中期评估更多强调对结果的输出

《财政支出绩效评价管理暂行办法》[3]指出，财政支出绩效评价是指财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。绩效评价需要以绩效考核作为依据和手段，所以绩效评价经常与绩效考核一起使用，表述为绩效考核与评价，或者绩效考评[4]。目前越来越强调全过程动态绩效评价，使绩效评价的内涵有所扩展，它既包含过程评价也包含了结果评价。在实践中也可以认为绩效评价自然包含了绩效考核与监测的内容。

相对来说，评价比评估主观色彩要强。绩效评价结果更为量化和概括，它需要综合绩效考核的过程记录，将各方面情况提炼综合为一个或几个标准化的可参照的结论或指标值，这本身就需要评价主体的主观概括和加工。例如，在PPP项目中，需要“将绩效评价结果作为安排以后年度预算的重要依据[5]”。

而评估过程中采用的方法相对客观，以总结和分析为主。中期评估结果不必然与预算安排挂钩，它旨在总结经验、查找短板、分析原因、提出对策，及时发现阶段性新情况新问题，更好地规划项目后续的重点任务和要求。

（四）关于相关概念在各阶段的使用

绩效管理泛指项目全流程绩效评价相关工作内容，内涵最为完整，多用于理论研究和大框架界定。因为内涵较为宽泛，使用中具体指涉范围需要进一步界定，在具体的绩效评价实操中使用较少。

绩效评价概念在现有政策文件中出现频率较高，内涵上侧重于预算支出执行后的结果评价，同时也强调对过程的跟踪监控，外延较丰富。本研究将以绩效评价统称PPP项目绩效监测与评价的相关工作，以更好地衔接相关文件内容。

在执行过程中，以绩效监测为主，输出的成果文件是《绩效监测报告》和《中期评估报告》。在项目移交阶段，根据财金〔2014〕113号文，“项目移交完成后，财政部门（政府和社会资本合作中心）应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价”，可见，此处的绩效评价本身就有项目后评价概念。而财金〔2017〕1号文则直接以项目后评价报告内容过长，仅展示头部和尾部部分文字预览，全文请查看图片预览。财预〔2011〕416号。

[2] 参见《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》财金〔2014〕113号。

[3] 参见《财政部关于印发的通知》财预⺌2011⺗285号。

[4] 参见《财政部关于印发的通知》财教〔2005〕149号。

[5] 参见《财政部关于推进预算绩效管理的指导意见》财预〔2011〕416号。

[6] 参见《财政部关于印发的通知》（财金〔2017〕1号）第九条.

[7] 参见《财政部关于印发的通知》财预〔2015〕88号。

[8] 参见《**_*关于印发的通知》鄂财绩发〔2014〕12号。

[9] 《财政部关于印发的通知》财金〔2017〕1号.

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