XX县经济开发区第十一期棚户区建设PPP项目初步实施方案160505 IC 0620
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XX县经济开发区第十一期棚户区
建设工程PPP项目初步实施方案
（初稿1.3）
XX县经济开发区
（规划建设局）
2016年6月 目 录
1. 项目概况 5
1.1. 项目名称 5
1.2. 项目背景 5
1.3. 项目基本经济指标 6
1.4. 项目基本建设进展 6
2. PPP运作的必要性和可行性 6
2.1. 实施目标 6
2.2. PPP模式的必要性 7
2.3. PPP模式的可行性 8
3. 风险分配框架 9
3.1. 风险分配原则 9
3.2. 政府与社会资本间的风险分配机制 10
4. PPP运作方式 12
5. 项目交易结构 13
5.1. 投融资结构 13
5.1.1. 投资结构 13
5.1.2. 融资安排 14
5.2. 回报机制 16
5.2.1. 项目回报机制 16
5.2.2. 股东回报机制 17
5.2.3. 绩效评价机制 17
5.3. 相关配套安排 19
6. 项目合同结构 20
6.1. 合同结构 20
6.2. PPP项目协议 20
6.2.1. 合同主体 20
6.2.2. 主要内容框架 21
6.3. 合资协议与SPV章程 21
6.3.1. 合同主体 21
6.3.2. 主要内容 21
6.4. 其他协议 21
6.4.1. 合同主体 21
6.4.2. 合同内容 22
7. 监管结构 22
7.1. 授权关系 22
7.2. 监管主体 22
7.3. 监管方式 23
7.3.1. 履约管理 23
7.3.2. 行政监管 24
7.3.3. 公众监督 25
8. 核心边界条件 26
8.1. 权利义务边界 26
8.1.1. 业务范围 26
8.1.2. 资产权属 27
8.1.3. 项目移交 27
8.2. 交易条件边界 28
8.2.1. 合作期 28
8.2.2. 服务费计付及调整机制 29
8.2.3. 产出说明 29
8.2.4. 费用计量 30
8.3. 履约保障边界 35
8.3.1. 保险方案 35
8.3.2. 履约担保体系 36
8.3.3. 项目资金管理 37
8.3.4. 建设进度及质量保障 37
8.4. 调整衔接边界 37
8.4.1. 移交质保 37
8.4.2. 应急预案 38
8.4.3. 临时接管 38
8.4.4. 提前终止及补偿 38
8.4.5. 合同变更 41
8.4.6. 争议解决 41
8.4.7. 合同展期 41
8.4.8. 改扩建或提标 41
9. 项目采购方式 42
9.1. 采购方式选择 42
9.2. 采购程序 43
9.3. 资格预审及条件 45
10. 实施保障措施 45
项目概况
项目名称
XX县经济开发区第十一期棚户区安置房建设工程PPP项目
项目背景
XX县地处苏、鲁、豫、皖四省七县的交界之处，位于淮海XX区中心，区位优势显著，交通便捷。目前已形成以高等级公路和铁路为骨架，水陆并举，内联外延，四通八达的交通网络。境内有省级公路三条（S321、S322、S254），徐济高速公路在XX县有2个出入口，丰沛铁路紧靠京沪、陇海、新石、京九四条铁路干线。丰沛XX与XX湖、京杭大XX相通，具有六级航道及40公里的水运即可由京杭大XXXX某某。周边环境优美，交通极为便利。
县委、县政府提出的“三年崛起达小康，五年倍增冲百强”的宏伟蓝图已经展现，争创百强县的序幕业已拉开。县XX扩南移的步伐在加快，老XX区的改造和新XX区的建设已呈现出日新月异的崭新面貌。XX县第十一期农民集中居住区项目正是加快XX县县XX扩南移总体规划的部署，是加快新XX区建设步伐的举措，实现县XX扩南移之目的，满足XX区发展规划和生态文明城市建设的需求，***的搬迁农民创造一个环境优美、交通便捷、生活方便、安全舒适、文明高雅温馨的21世纪新型农民住宅小区。项目的实施为带动区域经济快速增长，拉动消费，增加就业，创建和谐的XX县增加活力，为社会主义新农村的建设添砖加瓦。
XX县经济开发区第十一期棚户区建设工程PPP***东南部，具体位置：南靠南环路，东靠东环路，北靠南方路，西靠经五路。***第十一期棚户区建设工程项目建设，***农民回XX置工作，XX县人民***以政府和社会资本合***第十一期棚户区建设工程项目。
项目基本经济指标
本项目位于南环路以北、东环路以西、XX路以南，占地326亩，规划总建筑面积约为36万平方米，总投资约为8.3亿元，含建设期利息。
项目基本建设进展
******，目前已取得《国有土地使用证》（丰土国用[2014]04451号）、《建设用地规划许可证》（地字第***2号）、《建设工程规划许可证》（建字第***4号）。
2015年5月，XX县星城房***通过招标选定**_*负责其中约16万平方米建设任务，同时由**_****筹措建设资金。该工程已部分开工，具体施工进度以实际为准。
PPP运作的必要性和可行性
实施目标
PPP模式致力于通过政府和社会资本间的风险最优分配和长期履约合作，实现公共产品和服务供给效率和效果的提升。
2.2. PPP模式的必要性
（1）为加强地方政府性债务管理，国发[2014]43 号文《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》提出“修明渠、堵暗道”， 即通过融资***为建设项目融资的“暗道”被堵，政府债务将不得通过企业 举借，企业债务也不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担；所修的两类“明渠”中，除了发行地方政府债券，便是推广使用政府与社会资本合作（PPP） 模式。
（2）PPP 模式至少可为本项目带来以下几点优势：
A：平滑政府财政支出，增加投资拉动。本项目可将财政或政府融资***一次性资本投资转化为13年期付费，延展并平滑了财政支出，有助于减轻政府压力、平滑财政支出，加强长效、跨年度的预算管理。此外，基础设施类前期资本性投入大，有助于投资拉动，带动其他产业附加值。
B：优化项目风险分配，降低全寿命周期成本，提高公共交通服务效率。
PPP 模式提倡“让专业的人做专业的事”，本项目施工及运营管理 的专业化要求较高，更适合引入专业化的社会资本来负责设计、投 资、融资、建设和运营维护。同时，在风险最优分配的激励约束机 制下，社会资本也有足够动力，统筹考虑项目的设计方案、建设质 量和后续运营维护成本，在保障服务质量的前提下切实降低项目全 生命周期的成本，提高自身收益水平。
C：有利于转变政府职能。PPP 模式要求政府在与社会资本合作中“既不越位也不失位”，由原体制下的就“教练员、运动员、裁判员”于一身，负责融资、投资、建设管理、建设、审批、考核等全过程，转变为审批、考核等行政职能。转变为合同法框架下的履约义务、承担相应风险；另一方面在加强项目规划、筛选和评估的同时，通过建立和落实基于绩效的考核机制，加强对社会资本的监管， 切实保障公共产品和服务质量得到改善，达到物有所值。
2.3. PPP模式的可行性
（1）物有所值定性评价
根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号），财政部门（或政府和社会资本合作中心）应会同行业主管部门，在项目识别阶段开展项目的物有所值（VfM）评价工作。“物有所值评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创和.新公平竞争等”。
根据《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金[2015]167号），本项目已开展物有所值定性评价（详见《XX县经济开发区第十一期棚户区建设工程PPP项目物有所值定性评价报告》）。
在十二项评价指标中，本项目的全生命周期整合程度、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等四项指标得到了较高评价；风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、全生命周期成本测算准确性等三项指标得分中等偏上；项目规模大小、预计使用寿命长短两项指标中等偏下；运营收入增长潜力项目评分较低。总体而言，本项目通过了物有所值定性评价。
（2）财政承受能力论证
根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号），我们对本项目进行了财政承受能力论证（详见《XX县经济开发区第十一期棚户区建设工程PPP项目财政承受能力论证报告》）。
经过相关资料分析、专家组和项目组会议讨论、财务建模、数据测算等工作得出：本项目运营期内政府PPP项目支出占当年公共财政预算支出的比率低于政策规定的10%；本项目为XX县首个PPP项目，不存在PPP项目集中于某些领域、行业的现象；本项目的***当前及今后年度财政支出的影响有限。最终的财政承受能力论证结果为“通过论证”。
风险分配框架
风险分配原则
本项目风险分配应遵循以下三项原则：
（1）最优风险分配原则。在受制于法律约束和公共利益考虑的前提下，风险应分配给能够以最小成本（对政府而言）、最有效管理它的一方某某，并且给予风险承担方选择如何处理和最小化该等风险的权利。
（2）风险收益对等原则。既关注社会资本对于风险管理成本和风险损失的承担，又尊重其获得与承担风险相匹配的收益水平的权利。
（3）风险可控原则。应按项目参与方的财务实力、技术能力、管理能力等因素设定风险损失承担上限，不能由任何一方单独承担超过其承受能力的风险，以保证双方合作关系的长期持续稳定。
政府与社会资本间的风险分配机制
遵循以上三项风险分配基本原则，本项目核心风险的分配框架和分配机制如下：
（1）设计、融资、建设、运营维护等商业风险主要由SPV（特殊***，下同）承担；
（2）政策、法律变更和SPV的最低需求风险等主要由政府方某某；
（3）不可抗力风险等由政府和SPV合理共担。
表3-1 项目核心风险分配机制
风险类别
政府
***
承担方式
设计/建设风险
规划设计不当
√
政府承担项目规划及部分设计变更风险；
***承担项目建设职责，建设过程中的一系列风险主要由***承担；
土地交付、水电等配套安排的风险主要由政府承担。
地质条件
√
工程技术缺陷
√
劳资/设备的获取
√
土地交付
√
水电等配套安排
√
施工准备
√
自行提出工程变更
√
建造/采购成本超支
√
完工风险
√
工地安全/环境保护
√
考古文物保护
√
√
运营风险
设施技术缺陷
√
***承担项目运营职责，运营过程中的一系列风险主要由***承担。
运营维护成本超支
√
服务质量不达标
√
运营商违约/提前终止
√
恢复性大修
√
安全管理
√
环境保护
√
财务风险
融资失败
√
***承担融资失败、财务结构失调、利率变动风险等风险，金融机构政.和府方在一定条件下拥有介入权。
融资成本高
√
利率变化
√
外汇风险
√
偿债风险/流动性风险
√
直接介入权行使
√
√
***破产
√
收入风险
市场需求变化
√
收入风险中通货膨胀风险主要通过调价机制给予***补偿。
服务价格变化
√
通货膨胀
√
√
财政补贴/注资/付费
√
法律风险
合同文件冲突
√
√
对于PPP合同与政府签订的其他合同文件冲突，由政府承担。
第三方违约
√
政府行为
政府违约/提前终止
√
由政府行为造成***发生损失时，将由政府给予一定的补偿。
征收/征用
√
审批延误
√
政府提出工程变更
√
税费/行业标准变更
√
√
其他风险
不可抗力
√
√
政府与***共同承担无法预见、预防、避免和控制事件带来的风险，***承担方式体现为财务损失、商业中止等；政府承担方式体现为财政补贴增加、公共服务质量下降或中止等。
PPP运作方式
本项目总体采用政府购买服务的ROT运作方式，由本项目实施***采购一家社会资本（或联合体，下同），在合作期限（13年，含3年建设期）内，与本项目政府***投资发展有限***共同出资设立***（其中政府方某某代表占股31%），***负责清退、接管、续建、运营本项目已开工部分，并完成新建部分的投资、融资、建设、维护管理及移交。XX县政府方将按照PPP项目协议的约定，向***支付可用性服务费和维管绩效服务费。政府方将按照PPP项目协议的约定，向***支付可用性服务费和维管绩效服务费。
项目交易结构
投融资结构
图5-1项目投融资结构图
投资结构
本项目中，政府方某某代表与社会资本分别以货币出资组建SPV，政府方股权比例约为31%，社会资本方或融资组合比例为69%，其中政府方某某代表出资5100万元，资金使用方式根据社会投资人融资结构进行组合，包括但不限于注册资本、资本公积、有限合伙份额、专项资金管理计划、单一信托计划、专项集合信托计划、临时借款等多种方式。
建议SPV注册资本不低于3000万元，SPV负责融资并向政府指定机构支付原有存量资产转让价款以获得存量资产的经营权，具体以PPP项目协议约定为准。注册资本应根据项目建设进度和金融机构要求及时、足额缴纳。未来新增投资时，可由政府方某某代表和社会资本等比例增资SPV，或由社会资本单方增资SPV，稀释SPV中政府方某某代表持有的股权比例。
融资安排
（1）融资及担保要求
本项目投资总额中自有资金的比例为：20%，剩余部分可由SPV采用金融机构贷款、股东借款、信托、基金、项目收益债券、股权投资、基金劣后有限责任份额、企业债、ABS等多种形式等多种方式筹措。
本项目建设资金可分期分批到位，但最多三期到位，且首期到位资金不得低于项目总投资额的70%。
政府方协助落实将政府购买服务付费纳入跨年度财政预算的人大决议、保障房建设优惠政策，以及其他担保材料（如在特定情形下***对社会资本方投资提供全额回购担保），为SPV融资提供支持。
SPV可以为本项目融资之目的，将在PPP项目协议下的SPV所拥有资产（包括动产、不动产和无形资产）和权益之上设置抵押、质押或以其他方式设置担保权益；该部分融资所获取资金仅能用于本项目；本项目相关资产、权益不可为除本项目融资之外的任何其他事项提供担保。
若采用金融机构贷款方式进行项目融资：
采用股东担保融资的，由政府方某某代表与社会资本按照股权比例对SPV债务融资提供担保；
采用有限追索项目融资的，项目建设期由政府方某某代表与社会资本按照股权比例对SPV债务融资提供担保，项目建设完工后转为无追索项目融资，双方撤销在建设期提供的担保；
采用无追索项目融资的，SPV以自身拥有的资产或权益作为债务融资担保物，SPV各股东方仅以资本金为限承担项目责任或风险。SPV可以政府购买服务付费的收益权质押、项目资产抵押、建设期及运营期的项目保险优先受益权转让、第三方向SPV提供的担保权益转让等方式向金融机构提供担保。
项目建设期完成，资产投入使用并进入付费期后，XX县政府及实施机构应尽最大可能协助社会投资人、SPV完成资产证券化、项目收益权证券化等再融资工作。
（2）直接介入权
为保障项目融资方利益，当项目出现重大经营或财务风险等直接介入触发情形，威胁或侵害债权人利益时，债权人可依据PPP项目协议中的直接介入条款代位行使SPV股东权利和经营管理权利，要求SPV改善管理、增加投入，或由实施机构指定认可的合格机构接管本项目。
规定时间内，上述情形改善的，债权人解除直接介入；没有改善的，债权人可要求政府方某某，即规划建设局或其指定机构临时接管并转入提前终止程序。
回报机制
PPP项目的回报机制主要包括项目自身的投资回报机制以及***股东的投资回报机制两个层面。
项目回报机制
本项目属于不具有向最终用户收费机制的公益性项目，社会资本在项目中投入的资本性支出和运营维护成本宜采用“政府付费”的回报机制，即政府购买服务。具体而言，我们建议本项目按照“基于可用性的绩效合同”模式，由政府向***购买项目可用性（符合验收标准的公共资产）以及为维持项目可用性所需的运营维护服务（符合绩效要求的公共服务），相应地，政府需向社会资本支付可用性服务费和维管绩效服务费。其中，可用性服务费指***为本项目建设符合适用法律及协议规定的竣工验收标准的公共资产之目的投入的资本性总支出而需要获得的服务收入，主要包括项目建设总投资（含工程建设其他费用）、融资成本、税费及必要的合理回报；维管绩效服务费指***为维持本项目可用性之目的提供的符合协议规定的绩效标准的运营维护服务而需要获得的服务收入，主要包括本项目红线范围内的运营维养成本、税费及必要的合理回报。
县财政（***，下同）根据PPP项目协议的约定向***或融资组合支付可用性服务费和维管绩效服务费。
股东回报机制
通常情况下，***的股东对***的资本性投入主要通过***的利润分红收回。本项目中，政府方某某代表可按其在***所占股权比例获得分红。
绩效评价机制
（1）开展绩效评价的必要性
最初的绩效评价思想来源于企业管理，财政部统计评价司对企业业绩评价的定义为：运用数理统计和运筹学原理，建立特定的指标体系，按照一定的程序，参照一定的标准，定量及定性地对企业经营期间的经营效益和经营业绩做客观、公正、准确的综合评价。引入绩效评价的目的是为政府付费的支付提供准确可靠的依据，同时也能激励社会资本强化管理创新、技术创新，提高公共服务质量。结合本项目具有显著的公共性、长期性的特征，服务是否满足使用者或政府要求，以及长期运行过程中是否始终满足合同约定的标准要求，都需要通过绩效评价的方式来进行认定。
（2）PPP项目绩效评价的开展
财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）提出，PPP项目绩效评价重点从绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等方面开展。本PPP项目绩效评价包括四个层面：
竣工验收后的可用性绩效考核。本项目政府付费的支付前提为项目竣工验收通过，因此项目可用性绩效考核是项目工程完成可用性移交的关键。协议约定的考核指标要求在未达成时，***或其指定机构可根据PPP项目协议相关约定扣减政府付费的相应金额。
项目日常运行过程中的绩效监控，包括常规考核和临时考核。重点对项目的关键绩效指标进行评测，如资金的使用效益、保障房的社会效益等，以绩效监控结果作为政府购买服务费用支付依据。
项目阶段性的绩效评价。在项目日常运行绩效监控基础上，每隔3年～5年开展一次阶段性绩效评价，对阶段目 内容过长，仅展示头部和尾部部分文字预览，全文请查看图片预览。 投资建设或自行建设）及运营维护业绩；
（5）本项目接受联合体投标（任一联合体成员达到以上要求即视为整个联合体符合招标要求），联合体成员不得超过3家，联合体各成员方不得再以自己的名义单独或加入其它联合体参加资格预审；联合体的业绩经验为各成员方业绩经验的合计。
实施保障措施
（1）成立PPP项目工作机制。迅速成立由财政、规建、经发、国土等部门参与的PPP项目前期工作推进小组，通过定期或不定期组织专题会议，解决本项目推进过程中的重大疑难问题，并通过任务分解将PPP项目相关工作责任落实到具体单位，协调各成员单位高效协作，确保本项目积极稳妥推进。
（2）加强能力建设。通过专题培训、政策解读等，统一思想，提高政府各部门、社会资本和社会公众对本项目的认识，营造良好的环境氛围。同时，聘请专业咨询机构为项目全生命期提供财务、法律、技术和商务支持，为本项目顺利推进保驾护航。
（3）争取政策支持。充分整合、有效利用现有资源政.和策，争取PPP项目配套政策支持；同时，积极申报各级PPP示范项目，争取国家和省有关部门的各类支持。
（4）完善监管制度。研究并完善本项目监管体系，对本项目进行全流程履约管理。
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