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第4章—农村财政与农业支持保护政策整理

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第四章　农村财政与农业支持保护政策

【本章考情分析】

辨析财政收入、财政支出、财政管理体制、财政政策，了解财政支持农业发展的必要性、农村财政政策工具政.和策目标，分析我国农村财政政策的变迁、现状、成效与问题，了解我国农业重点支持政策，运用有效的农村财政政策和支农政策促进我国农业农村发展。

年份

单选

多选

案例分析

合计

近三年平均

5题5分

2题4分

—

7题9分

【本章教材结构】

章

节

第四章农村财政与农业支持保护政策

第一节农村财政理论概述

第二节我国农村财政政策发展实践

第三节我国农业重点支持保护政策概述

第四节我国农村财政政策和支农政策的完善

第一节农村财政理论概述

【本节知识点】

【知识点1】财政的基本范畴与概念

【知识点2】农村财政相关理论

【知识点1】财政的基本范畴与概念

（一）财政的基本范畴

财政是政府的“理财之政”。“财政”一词有三项含义：

1.从实际意义上讲，是指国家（或政府）的一个经济部门，即财政部门，它是国家（或政府）的一个综合性部门，通过其收支活动筹集、供给经费和酬金，保证实现国家（或政府）的职能。

2.从经济学意义来看，财政是一个经济范畴，是一种以国家为主体的经济行为，是政府集中一部分国民收入用于满足公共需要的收支活动，以达到优化资源配置、公平分配及经济稳定和发展的目标。

3.从国家现代化角度来看，财政是国家治理的基础和重要支撑，财政的使命是为治理国家现代化过程中面临的各种公共风险提供基础和支持。

【例题?单选】关于财政基础范畴的说法，错误的是（）。

A.财政是一种以国家为主体的经济行为 B.财政是国家治理的基础和重要的支撑

C.财政以实现资源优化配置、公平分配和促进经济稳定与发展为目标

D.财政是政府集中一部分国民收入专门用于政府行政支出的活动

【答案】D

【解析】从经济学意义来解释，财政是一个经济范畴，是一种以国家为主体的经济行为，是政府集中一部分居民收入用于满足公共需要的收支活动，以达到优化资源配置、公平分配及经济稳定和发展的目标。从国家现代化角度来理解，财政是国家治理的基础和重要支撑，财政的使命是为治理国家现代化过程中面临的各种公共风险提供基础和支持。

（二）财政的基本概念

财政有财政收入、财政支出、财政管理体制和财政政策几个基本概念。

1.财政收入是指在一个财政年度内，政府为抵御公共风险和满足社会公共需要，凭借政治权力和财产权力，通过各种途径和形式，依法取得的一切货币收入和实物收入的总和。财政收入是保证财政支农投人的收入来源基础，也是涉农财政政策的重要工具。

（1）按收入形式分为税收收入和非税收收入：税收收入包括直接税和间接税，非税收收入包括国有资产收入、国有企业收入、公债收入、行政收入等。

（2）按管理权属分为中央财政收入和地方财政收入。

2.财政支出

财政支出是政府为提供公共产品和服务，抵御公共风险和满足公共需要而进行的财政资金的支付。

财政支出主要有：①保证国家机器正常运转、维护国家安全、巩固各级政府政权建设的支出；②维护社会稳定，提高全民族素质，外部效应巨大的社会公共事业支出；③有利于经济环境和生态环境改善，具有巨大外部经济效应的公益性基础设施建设的支出；④在市场机制还不完善的条件下，对宏观经济运行进行必要调控的支出等。

2007年，我国现行支出分类采用了国际通行做法，即同时使用支出功能分类和支出经济分类两种方法对财政支出进行分类。支出功能分类是按政府主要职能活动分类，设置为一般公共服务、外交、国防等大类，类下再分款、项两级。

农村财政投入属于支出功能中农林水支出的组成部分。

《2020年政府收支分类科目》中，主要支出功能科目包括一般公共服务支出、外交支出、国防支出、公共安全支出、教育支出、科学技术支出、文化旅游体育与传媒支出、社会保障和就业支出、卫生健康支出、节能环保支出、城乡社区支出、农林水支出、交通运输支出、资源勘探工业信息等支出、商业服务业等支出、金融支出、援助其他地区支出、自然资源海洋气象等支出、住房保障支出、粮油物资储备支出、灾害防治及应急管理支出、预备费、其他支出、转移性支出、债务还本支出、债务付息支出、债务发行费用支出。

3.财政管理体制

广义的财政管理体制包括预算管理体制、税收管理体制和财务管理体制等；

狭义的财政管理体制仅指预算管理体制。

【提示】在实际工作中，讲财政体制时，一般是指预算管理体制。

预算管理体制是确定中央政府和地方政府以及各级政府之间各级预算管理的职责权限和预算收支范围的一项根本制度，它是财政管理体制的重要组成部分。预算管理体制的核心问题是各级政府之间的收支划分。

我国预算管理体制进行过多欠改革，总体上是根据“统一领导、分级管理”原则，由高度集中管理体制，到逐步实行多种形式的分级管理体制。我国现行的预算管理体制是1994年起实行的分税制财政体制。

财政管理体制主要包括事权与支出划分、财权与收入划分以及转移支付、中央与各级地方政府的农业收入关系。

4.财政政策

财政政策是国家根据一定时期政治、经济、社会发展的任务而规定的财政工作的指导原则，通过财政支出与税收政策的变动来影响和调节总需求。

在我国，预算投入、税收、财政补贴、财政信用和担保、以奖代补、财政贴息等都可以成为财政政策的工具，这些也是我国经常用于支持“三农”的政策工具。

【例题·单选】根据管理权属分类，财政收入可以划分为（）。

A.税收收入和非税收收入 B.直接税收入和间接税收入

C.预算内收入和预算外收入 D.中央财政收入和地方财政收入

【答案】D

【解析】按照管理权属分为中央财政收入和地方财政收入。

【例题·单选】下列政府财政支出功能科目中，财政支农投入是（）的组成部分。

A.一般公共服务 B.城乡社区事务 C.农林水事务 D.其他支出和转移性支出

【答案】C

【解析】财政支农投入属于支出功能中农林水事务的组成部分。

【例题·单选】下列政策工具中，不属于财政政策工具的是（）。

A.财政担保 B.公开市场业务 C.财政贴息 D.税收优惠

【答案】B

【解析】在我国，预算投入、税收、财政补贴、财政信用和担保、以奖代补、财政贴息等都可以成为财政政策的工具

【知识点2】农村财政相关理论

农村财政政策通常与财政支农联系在一起，是国家财政支持农业、农村、农民的主要手段，是国家与农民分配关系的重要内容之一，其主要表现形式为资金投入优惠政策和制度建设。

（一）财政支持农业农村发展的重要意义

1.农业部门是国民经济发展的重要部门，需要财政支持。

农业为经济建设和居民消费提供原料和食品，为其他部门的发展积累要素；农村为工业品提供销售市场，为人类生存提供优美的环境。可以说，农业是一国经济的基础，但是由于农业资源报酬率低，农业的社会投入比重不高；农业结构落后，农民收入偏低，农业的小规模经营使其市场竞争力小；再加上农业生产本身是生物性生产，自然规律起很大作用，无法与机械性生产相抗衡等，决定了农业是弱质产业，需要政府对农业进行有效的投入，以强化农业基础设施建设，提高农业综合生产能力和农产品供给能力，改善生态环境，抵御自然灾害。

2.现阶段农村财政政策和财政支农措施对于改善农业生产条件，促进农村各项事业发展具有十分重要的意义。

一方面，财政支农资金作为巩固农业农村发展形势和农村居民信心的重要支撑，在农业增产增效、农民增收致富方面具有重要意义；另一方面，财政支农资金重点投向农村社会领域，对于提升农村公共服务水平，促进农村社会的和谐稳定具有重要的支撑作用。

3.加大农村财政资金投入力度的意义，不仅在于保发展，更在于扩内需，通过财政资金投人来启动农村潜在的巨大需求。

（二）财政支持农业农村发展的原则

1.统筹发展原则

（1）在财政支出安排上，要统筹城乡的财政资源合理配置；

（2）在支持“三农”发展上，要统筹社会经济协调发展；

（3）在实施各项政策上，要统筹考虑政策的着力点政.和策力度，把突出支持重点与促进全面发展有机结合起来。

2.市场化原则

无论是农民增收，还是农产品的有效供给，最主要的是注意充分发挥市场机制的基础调节的作用，通过政府的支持保护和市场机制的调节、检验，逐步提高农业、农村、农民的自主发展能力。财政支持的重点要放在为市场机制运行创造良好环境、提高农民素质等方面，运用财政贴息、补助、投资、税收等手段，调动和吸引社会各个方面的资金投入农村、开发农业。

3.公共风险原则

公共风险原则是指要把财政支持的重点要放在化解农村发展过程中面临的重大公共风险上，而市场或微观主体自身能够化解的风险尽量交由市场调节或微观主体。这些方面财政要逐步退出，要按照公共财政支持的范围确定每一个时期财政支农重点，集中力量办大事、办政府应该办的事。

【例题·多选】财政支农必须坚持（）的原则。

A.市场化 B.公共风险 C.统筹发展 D.商业化 E.信息化

【答案】ABC

【解析】财政支农的原则：统筹发展原则；市场化原则；公共风险原则。

（三）农村财政政策目标

1.确保粮食安全

（1）支持粮食生产是农村财政政策的重中之重。

（2）要制定和采取一系列财政政策措施，确保粮食总产量稳定，促进增产增收。这些政策和措施包括：①对种粮农民实行直接补贴，对粮食生产特别是水稻实行良种补贴；②农业基本建设投资和农业综合开发资金向粮食主产区集中；③对一部分粮食主产区实行大型农业机械购置补贴；④土地出让金集中一部分用于农业土地开发、农业生产资料价格补贴，以及优质粮产业振兴工程、粮食最低收购价和粮食流通体制改革等。

2.促进农民增收

（1）国家财政要在“多予”“少取”“放活”等方面都采取一系列政策措施促进农民增收。

（2）这些政策和措施有：农业就业技能培训政策，支持农业生产化发展政策，支持农民合作组织政策，各种支持粮食生产政策，农村税费改革及取消农业特产税和农业税率政策，清理各种不合理收费以及为进城农民工务工创造环境等，通过政策措施的实施，要确实起到促进农民增收的效果。

3.统筹城乡发展

城乡发展一体化是中国特色新型工业化、城镇化、信息化和农业现代化“四化同步”协调发展和全面建成小康社会奋斗目标的重要组成部分。从“统筹城乡经济社会”到“推动城乡展一体化”，体现了我国经济社会发展战略的进一步深化。实现城乡一体化协调发展是一项长期而艰巨的任务，需要方方面面的财政政策的配套和支持。

（四）农村财政政策工具

农村财政政策工具包括财政直接投资、财政补贴、财政贴息、风险补偿金、财政担保和税收优惠政策等。

1.财政直接投资政策

财政直接投资政策属于典型的利用公共资金支持事业发展的范畴，其所支持的事业必须具有公共产品性质或具有准公共产品性质，是单纯依靠市场所不能解决的存在市场失灵的领域。

财政直接投资的作用是有效地引导和整合技术、投融资体制和农业管理体制，利用竞争驱动使新技术生产的产品成本下降，同时使农业部门的风险最小。

2.财政补贴

财政补贴是根据政府意图政.和策需要，在一定时期内财政对某些特定的产业、部门、地区、企事业单位或某些特定产品、事项给予的经济补偿。

（1）财政补贴是一种影响相对价格结构，从而改变资源配置结构、供给结构和需求结构的政府无偿支出。

（2）财政补贴政策是中央和地方政府使用较为普遍的一种支持社会事业发展、产业发展和企业发展的政策手段，也是财政投融资的重要政策工具，直接服务于政府鼓励的项目和产业，具有很强的激励作用。

（3）财政补贴一般与相对价格的变动联系在一起，对于改变资源配置结构、供给结构和需求结构具有一定的影响。以农业保险保费补贴为例，通过对农业保险进行保费补贴，改变了农业保险与其他保险的相对价格结构，对推动农业保险发展具有较强的激励作用。

（4）运用财政补贴政策时必须充分考虑市场机制作用。避免脱离市场需求和扭曲市场机制造成的政策失效，同时要明确补贴的范围、规模和严格的时间限制，避免造成财政负担。

3.财政贴息

财政贴息是政府提供的一种较为隐蔽的补贴形式，即政府代企业支付部分或全部贷款利息，其实质是向企业成本价格提供补贴。财政贴息是政府为支持特定领域或区域发展，根据经济形势政.和策目标，对承贷企业的银行贷款利息给予的补贴。

（1）作用：

①可以以较少的财政资金推动较多的信贷资金去服务于财政规定的投资方向，可以弥补财政资金不足，缓解财政困难；

②财政贴息对用款单位来说是一种优惠，是变信贷资金的整体有偿性为部分有偿性，使部分信贷资金也带有了财政拨款无偿性的特点，有利于扶持和发展社会“短线”事业。

（2）方法：

①财政将贴息资金直接拨付给受益企业；

②财政将贴息资金拨付给贷款银行，由贷款银行以政策性优惠利息向企业提供贷款，受益企业按照实际发生的利率计算和确认利息费用。

（3）财政贴息也是支持农业发展的有力政策工具

作为关系国计民生的基础产业，农业在我国依然属于科技含量、生产效率、盈利水平偏低的行业。促进农业、农村、农民发展是政府的一项重要职能，逐步加大对“三农”财政投入力度也是当前和今后一段时期的大势所趋。在财政资金有限，“三农”发展资金需求巨大的情况下，政府更多地运用财政贴息的政策工具，可以带动社会投资，加大对农业的扶持力度。其要加大对农业产业化龙头企业、农副产品深加工企业的财政贴息支持。

4.风险补偿金

风险补偿金是指当某些项目的贷款产生风险时，财政对经办银行或***等金融机构进行的相对补偿，以此来激励金融机构对这类项目的贷款积极性。

（1）使用范围：用于对银行业金融机构当年新增中小企业贷款进行补偿，对风险控制较好、客户数量增加的，也适当给予奖励

（2）补偿对象：政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行和担保机构

（3）补偿方式：增量补偿、损失补偿、新增客户补偿

①增量补偿：按当年中小企业贷款实际增加额、累计额予以补偿。增加额多、累放量大的机构承担的风险大，即可获得较多的风险补偿，这是设立补偿基金的根本。

②损失补偿：补偿银行业金融机构当年新增中小企业贷款因不可抗力（主要指自然灾害）形成的贷款本息损失。

③新增客户补偿：目的就是增加企业的受偿面。向中小企业贷款工作突出、增加客户较多的银行业金融机构，可以获得相应的新增客户补偿。

5.财政担保

财政担保是以使用风险投资的原理支持政府倡导的领域以加快发展。

具体来看，不一定是政府直接对于农业相关的项目提供直接的财政担保，还可以是以为农业、农村提供担***提供补贴、公用经费、专款资助等多种形式进行。

6.税收优惠政策

税收优惠政策是指针对部分特定纳税人和征税对象给予一定鼓励或照顾的各种特殊政策的总称。

（1）产生税收优惠的原因：①税制制度上的需要。例如，对纳税人出现的一些特殊情况，例如遭受了严重的自然灾害等给予一定程度的特殊处理；②作为政府实现公共政策的一种必要手段。税收优惠的存在与实施在一定程度上体现了税收政策的效率与公平，提高了整个社会的福利水平。

（2）税收优惠的限制

过多的税收优惠政策会使纳税人为了单纯追求“普惠制”而失去自身加强管理、不断创新的动力，反而有损社会公平，不利于整个社会的发展。

【例题·单选】风险补偿金的补偿对象不包括（）。

A.政策性银行 B.国有商业银行 C.股份制商业银行 D.农业企业

【答案】D

【解析】风险补偿金的补偿对象：政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行和担保机构。

【例题·多选】风险补偿金的补偿方式包括（）。

A.增量补偿 B.损失补偿 C.客户流失补偿 D.新增客户补偿 E.资金补偿

【答案】ABD

【解析】风险补偿金的补偿方式：增量补偿、损失补偿、新增客户补偿。

（五）农村财政政策内容和重点领域（可考性不强）

1.主要内容

（1）支持农业农村基础设施建设

（2）支持农业科技进步

（3）支持粮食生产和农业结构调整

（4）支持生态建设

（5）支持抗灾救灾

（6）支持扶贫开发

（7）支持农村社会事业发展

（8）支持农村改革

2.重点领域

（1）支持重点生态工程建设、促进可持续发展；主要包括天然林保护建设、退耕还林工程建设、京津风沙源治理工程建设、森林生态效益补助等。

（2）支持抗灾救灾，确保农村经济稳定发展；主要包括特大防汛抗旱资金、动物疫病防治补助资金、农业税减免补助资金等。

（3）增加财政扶贫投入，支持扶贫开发；主要包括中央财政预算安排的扶贫资金，其重点是中央补助地方财政扶贫资金。

（4）积极支持农业结构战略调整，增加农民收入；主要包括农业科技推广、农业产业化、农村小型公益设施建设等。

（5）支持农业综合开发，提供农业综合能力；主要包括土地治理和农业产业化经营两部分。

（6）加大对农村中小学投资，支持农村基础教育事业发展；主要包括贫困地区九年制义务教育工程、农村中小学危房改造等。

（7）健全农村卫生服务体系，加大对农村公共卫生投入力度；主要包括农村公共卫生经费、乡（镇）卫生服务体系、农村卫生事业发展建设资金、农村合作医疗补助经费等。

（8）涉农税收优惠，减轻农民负担；主要包括在取消农业税的基础上减轻其他涉农税收的负担。

（9）推行扶持粮食生产和农民增收政策，不断提供农民种粮积极性；主要包括农民种粮直接补贴、良种补贴、大型农机具购置补贴等。

（10）支持产粮大县、财政穷县，实行“三奖一补”政策，缓解县级财政压力。

【本节小结】

第二节我国农村财政政策发展实践

【本节知识点】

【知识点1】改革开放以来我国农村财政政策的发展历程

【知识点2】农村财政政策改革的基本经验

【知识点3】农村财政政策存在的主要问题

【知识点1】改革开放以来我国农村财政政策的发展历程

1.第一阶段（1978-1994年）

20世纪80年代初，财政高度集中的统收统支管理体制改为财政包干体制，并明确中央财和.政地方财政在农业农村方面的支出重点。此外，国家还将农业基础设施建设的小型农田水利资金包干给地方。这一对期，由于中央财政收入相对减少，地方财政对农业支持力度不够，国家对农村的财政支出出现了下降趋势。80年代后期，由于农业基础设施投入不足，我国农业呈现发展后劲不强的局面。中央及时调整农业投入政策，采取了一系列措施增加和引导地方各级政府对农业农村的投入。

2.第二阶段（1995-2002年）

这一阶段，随着政府***基础性作用的增强，财政支出保障范围也相应地进行了调整，对农业、农村、农民支出，教育、保障等公共服务领域支出逐渐成为财政支出的重点。随着社会主义市场经济体制的不断完善和国家公共财政的逐步建立，农村财政政策不断调整和完善。一方面，国家通过发行特别建设国债，支持包括重点水利工程设施建设在内的农业基础设施建设。另一方面，增加对支援农村生产支出、农林水气等部门事业费、财政扶贫支出、农业综合开发支出。在增加财政农业投入的同时，在全国范围开展农村税费改革试点。2000年，率先在XX省进行农村税费改革试点。

这一时期，农村财政资金总量较前一段大幅提高，反映了党中央、国务院重视和加强“三农”投入的总体趋势；财政支农资金的结构更趋合理，在继续支持农业基础设施建设、农业科技进步、农业抗灾救灾、农村扶贫开发的同内容过长，仅展示头部和尾部部分文字预览，全文请查看图片预览。 ③对玉米临时收储政策的改革也在渐次推进，国家在2015年下调东北地区玉米临时收储价格，2016年全面取消玉米临时收储，调整为“市场化收购+生产者补贴”的新机制。

（3）稳妥推进稻谷、小麦最低收购价及收储制度改革。改革的总体思路是坚持最低收购价政策框架，进一步增强政策的灵活性和弹性。

【例题·单选】1993年粮食保护收购价格政策要求地方政府制定国家定购和专储以外粮食的保护价，并在（）级建立地方粮食储备制度。

A.国家 B.省级 C.县级 D.村级

【答案】B

【解析】1993年粮食保护价收购政策进行调整完善①明确了中央政府实行保护价收购的范围，国家对定购粮和专储粮实施保护价收购，保护价水平基本上以上年定购价为基准。②要求地方政府制定国家定购和专储以外粮食的保护价，并在省一级建立地方粮食储备制度。③建立粮食风险调节基金

【知识点3】农业补贴政策

1.农民收入补贴制度

①实行“三补合一”改革。2016年起，中央决定全面推开“三补合一”改革，将种粮直补、农资综合

补贴、良种补贴合并为“农业支持保护补贴”，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。

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