特岗计划_与农村教师供给笔谈
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第５卷 第３期
教 育 经 济 评 论
Ｖｏｌ．５，Ｎｏ．３
２０２０年５月
ＣｈｉｎａＥｃｏｎｏｍｉｃｓｏｆＥｄｕｃａｔｉｏｎＲｅｖｉｅｗ
Ｍａｙ２０２０
“特岗计划”与农村教师供给笔谈
［主持人语］“特岗计划”实施十余年来取得显著成效， 但也存在特岗教师待遇保障落实不到位、特岗教师质量褒贬不一等情况。在谋划国家教育“十四五” 规划及加快教育现代化背景下，“特岗计划”实施现状亟待进一步审视与研判，以便及时调整政策并对“十四五”期间农村教师供给相关问题提出政策性建议。为此，本刊特邀请几位学者对此展开笔谈， 以期从不同视角认识这一政策。
（郑某某）
［关键词］“特岗计划”；农村教师供给；“十四五”规划；财政专项转移支付
DOI:10.19512/j.cnki.issn2096-2088.2020.03.001
“特岗计划”的时代意义政.和策价值
郑某某，王某某
在２００６年之前，由于历史、文化和变革因素，我国中西部县域农村学校教师问题并没有真正纳入公共教育的视野。在很长一段时期内， 农村教育的关注点主要是经费、办学条件等方面的议题。从本世纪初开始， 农村教师相对短缺的问题开始受到关注。在此背景下， 教育部、财政部、人力资源和社会保障部、中央机构编制委员会办公室于２００６ 年联合启动实施“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”（下文简称“特岗计划”），目前已经实施了十五年。本文对“特岗计划”政策的成效与功能、社会影响力以及政策的未来走向进行探讨。①
［收稿日期］２０２０－０４－２９
［作者简介］郑某某，XX师范大学教育学部教育基本理论研究院，电子邮箱地址：
ｚｈｅｎｇｘｉｎｒｏｎｇ＠２６３．ｎｅｔ；王某某，国家教育***培训部， 电子邮箱地址：ｎｌｗｃｌ＠１６３．ｃｏｍ。
① 本文的数据和调查结论均出自于XX师范大学“‘特岗计划’研究评估课题组”，该课题组２０１１年以来持续承担“特岗计划”的评估政.和策研究工作。
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一、特岗教师的工作和生活现状
特岗教师的基本特征可以用一句话概括，即农民的孩子“回”农村当老师。具体有如下特点：第一， 群体同质性程度较高。特岗教师多为农业户籍， 出生于多子女家庭，毕业于省内普通师范类院校， 且家庭经济情况处于中等以下水平。本科及以上学历的特岗教师多于专科学历教师， 单身未婚者比例较高。第二，优质师范生源报考特岗教师极少， XX师范大学等六大师范院校学生比例低，重点大学毕业的特岗教师平均为毕业一两年后进入特岗教师行 列。第三，招聘到的特岗教师中， 女性教师、本土教师和大学本科学历教师的比例逐年上升。第四， 各省特岗教师需求呈现差异， 中部人口大省、就业压力大的地方， 特岗教师供给充足， 也有部分省市特岗教师供给情况开始下降。①
特岗教师在工作和需求方面呈现出一些特点。首先， 各地在落实特岗教师工资待遇、住房等保障条件方面总体情况良好； 绝大多数特岗教师在农村最基层中心小学、村小和教学点任教， 逐渐成为农村学校的中坚力量， 并开始担任学校各项主要工作。其次， 特岗教师的工作量适中， 但在其任教的班级中，学生学习成绩较差、家庭经济困难、留守儿童比例比较高， 这为特岗教师的教学与工作带来了一定的压力。最后， 特岗教师对学校、学生和同事的关系有比较高的满意度， 但对工资待遇满意度较低， 期待每月工资平均上涨１０００元左右。虽然绝大多数特岗教师是因为喜欢教师职业而选择担任特岗教师，但他们普遍认为教师社会地位不高， 工资收入压力大， 超过一半的教师计划在三年服务期满后离开本校。②
二、“特岗计划”的成效和功能
（一）“特岗计划”受到多方认同，实施效果显著
“特岗计划”实施以来， 累计招聘近百万名特岗教师， 占中西部青年教师的三分之二，覆盖中西部省份的１０００多个县，极大地缓解了乡村教师短缺的问题，减轻了低就业率带来的社会隐患， 受到各级教育行政部门、设岗学校
① ２０１６年的评估调研发现， 江西、湖南等中部教育强省， 地方自主培养公费师范
生的诉求更为强烈，特岗教师招录比例有所下滑。
② 离开目前岗位学校，不***教师队伍。
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和特岗教师及其家庭的欢迎。
第一、政策执行透明度高，程序公平， 政策瞄准性强。２０１６ 年的评估发现，８０％的特岗教师认为“特岗计划”招聘规则清晰，过程公开公平。“特岗计划”主要招聘新近毕业的大学生，直接服务于我国边远农村地区基础教育最薄弱的区域与人群，９４．５％的特岗教师在乡镇及以下学校任教，３０．４％ 在村小和教学点工作。
第二，在教师补充机制方面发挥了显著的杠杆作用。“特岗计划”已经有力促成各地建立起“国标、省考、县聘、校用”的农村教师补充机制， 启动了中西部省市县三级联动招聘机制， 调动了县级政府为最基层农村学校补充公办教师资源的积极性。
第三，政策执行力强， 计划完成度高。２０１７ 年至２０１９ 年间， “特岗计划”招聘规模大，完成率高。２０１７年至２０１９年的计划完成率分别为９６．１３％、
９４．６７％、９３．６２％。
第四，特岗教师是招得来、留得住的乡村教师。特岗教师学历背景整体良好，绝大多数特岗教师拥有教师资格证。本科教师占比８２．１％， 有的省份已高达 ９０％。以 ２０１５ 年和 ２０１６ 年为例， 招聘的特岗教师留任率分别为
９０．２１％ 和 ９０．０２％。２０１７ 年和 ２０１８ 年招聘的特岗教师在岗率① 分别为
９４．９９％和９７．７５％。
（二）保障了国家最急需的贫困地区农村教师基本供给
特岗教师，已经成为我国中西部县市乡村教师的重要组成部分， 极大地缓解了乡村教师规模、结构和质量难题， 保障了国家最急需的贫困地区农村教师基本供给。特岗教师 １５ 年的持续补充， 可以看出该政策取得了如下成效：
优化了乡村教师队伍学历、年龄、学科结构。特岗教师中本科及以上学历教师高达８２．１％，部分省／区超过了９０％，平均年龄为２４岁左右，改变了边远的村小和教学点的教师老龄化现象。１５ 年来，“特岗计划”集中补充了大量的英语、信息技术、音乐、体育、美术等短缺学科教师， 有效缓解了这些课程因专业教师缺乏无法开齐、开足的难题。
提升了农村教师补充机制的有效性。通过中央专项转移支付， 用三年财政投入发放教师工资，以及用教师编制１－３年的缓冲期，有效地缓解了部分
① 在岗率是“特岗计划”落实的重要指标，以监测三年间任教特岗教师的分配岗位情况，包括是否流失；留任率是三年服务期满的特岗教师自愿选择留在当地继续任教的比 例，更多是政策外部效应。
６ 教 育 经 济 评 论 ２０２０年
县级教育财政、编制上的困境， 增强了县级教师招聘的专业性， 形成了省级统筹的农村教师补充机制， 推进了各省农村教师招聘工作的公平、公开及规范化。
改善了农村学校教育的面貌。９０％ 左右的受访特岗教师对学校教育的影响力充满信心，７５％ 左右的特岗教师对自己的教育教学影响力有积极认识。特岗教师主动融入学校所在社区， 激发学校和社区的活力， 积极参与乡村建设，有利于盘活社会和技术资源， 改善学校办学条件， 推动农村学校的现代化。
（三）有效防范农村学校师资不足的社会风险
本世纪初，由于经济发展的不均衡以及教师供给的系列变革， 中西部贫困地区中小学校教师补充和招聘工作一直存在着动力不足的现实问题。一方 面，由于地方财力不足、编制不足、人社部门主导招聘过程， 使得农村学校公办教师补充非常困难，农村学校普遍存在着较大数量临时聘用教学人员的 现象。“特岗计划”招聘到的教师， 成为困难地区学校师资得以适当补充的最主要来源保障。以XX省XX县为例， XX县在２００６—２０１４ 年共补充了约１万名特岗教师， 是该县２０ 世纪７０ 年代以来教师补充总数的１．７ 倍多， 极大地缓解了当地农村教师长期匮乏的困境。在贫困地区农村基层学校教师补充新的动力机制尚未建立之前，“特岗计划”的继续实施可以有效防范农村学校师资不足的风险。另一方面可以实现多方面的社会目标， 如扩大了高校毕业生的就业机会；解决了个别省份的部分代课教师转正难题； 在民族地区发挥了促进民族融合、维护社会稳定、普及国家通用语言教学的重要作用等。
（四）加快贫困地区教育信息化
多年实践证明，“特岗计划”不但是解决大学生就业的有效手段，① 还能为加快贫困地区学校教育信息化起到特殊的作用。这次疫情期间， 在农村学校推动“停课不停学”工作中， 在互联网环境中成长的特岗教师起到非常重要的作用。未来更重要的作用是乡村教师通过互联网把优质的教育资源送到贫困地区去，送到边疆民族地区去， 用以缓解农村信息人才不足和教育不公平的问题。
（五）“特岗计划”仍然是“十四五”时期我国基础教育发展全局性、战略性的调控手段
“特岗计划”作为中央政府支持中西部地区财政供给能力严重不足的农村
① 根据教育部信息，十几年来，“特岗计划”是高等教育大众化后，解决大学生就业最大量和及时的手段，农村籍大学生及家庭更为受益。
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义务教育师资队伍建设的专项项目，具有诸多积极的社会效益。
第一，在基础教育进入提升育人质量新阶段之后，仍然面临着区域之间、城乡之间的教师质量差距较大的问题， 需要中央政府通过专项项目减轻因为地方财力不足、区域发展水平的差距而出现的教育不公平问题， 保障欠发达地区处境不利人群的教育质量，促进城乡教育公平。
第二，“特岗计划”依然是引导、支持大学生基层就业的有效手段。“十四五”时期，尤其是新冠疫情之后，就业成为社会稳定以及是经济发展最基本的支撑，也是最大的民生。继续实施“特岗计划”， 是国家宏观积极就业政策的重要组成部分。新冠疫情后的很长一段时间内， 很可能会出现的世界经济衰退，将使大学生就业面临极大的挑战。继续实施“特岗计划”， 每年可以解决
１０万人左右就业能力不足大学生的就业难题。
第三，仍然是建成小康社会后教育服务乡村振兴战略使命任务的重要抓手，是教育解决相对贫困长效机制的重要组成部分。
总之，“特岗计划”对我国中西部农村教师转型换代起到了重大的作用，是我国中西部农村义务教育学校教师保障机制落实的重要举措；通过“特岗计 划”直接或间接补充的教师是建国以来数量最大、学历最高、国家保障（身份和收入）最好的一批教师。在“十四五”时期，“特岗计划”仍然是我国基础教育发展全局性、战略性的调控手段。
三、“特岗计划”的政策走向及建议
未来的五年是我国由全面建成小康社会向基本实现社会主义现代化迈进的关键时期，也是巩固脱贫攻坚成果最关键的五年。“特岗计划”的继续实施有助于保持农村学校教师队伍的持续更和.新缩小城乡差距， 满足农村社会人口对于日渐提高的良好学校教育品质的需要，确保教育现代化２０３５宏伟蓝图的全面实现。为此，提出以下建议：“十四五”时期持续实施“特岗计划”， 确保贫困、边疆等地区农村教师供给。具体建议及理由如下：
（一）坚持中央政府调节具有国防、国家认同、贫困风险地区的义务教育师资，继续将“特岗计划”归入专项项目库
中央政府调节重要区域师资短缺的角色仍需强化。十多年的实践经验表 明，中央政府是调节师资供求的主要角色， 特别是对边远贫困和民族地区。由于义务教育资源主体不应由市场配置， 我国很长时期内， 教师都会是教育领域中的稀缺资源。贫困地区农村学校师资配置直接关系到义务教育的成败 和新生代农民子弟的健康成长和发展， 部分民族地区国家通用语言教育教学
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师资不足，一些国防基地、海防***教师。建议进一步强化中央政府调节具有国防、国家认同、贫困风险地区的义务教 育师资保障的地位与作用。
（二）调整“特岗计划”支持范围和目标， 确保贫困等特殊地区农村教师基本供给
对需要维护教育纵向公平的深度贫困地区、维护国家民族团结与国防安全地区的师资供给给予重点保障， 加强集聚优秀人才到教育战线从教任教的机制建设与制度改革。
具体分类实施建议如下：
１．在经济条件比较好的地区缩小招聘数量或退出“特岗计划”。在经济发展水平较高、教育现代化水平也日趋推进的一些省份， 如XX、宁夏、湖南等部分地区，在教师招聘上的财政支出压力有所减轻， 近些年来也探索出了其他类型的乡村教师补充方式（如地方定向公费师范生）， 形成了双轨道补充农村教师的局面。省级层面对“特岗计划”的需求明显下降， 招聘计划规模呈缩小趋势，建议这些省份在“十四五”期间有计划地缩小“特岗计划”规模； 如果条件成熟，即有足够师范生储备和统筹能力的省区，也可选择逐步退出“特岗计划”。
２．中西部部分贫困地区继续保持现有的支持力度。在经济发展水平相对落后、地方财政压力较大、教师招聘受到编制影响的省份， 如XX、河南等地，省级层面未来对“特岗计划”的依赖程度较高， “特岗计划”仍是农村教师补充最主要的渠道，持续的支持有助于建立规范的招聘机制。这些地区政策执行规范，对“特岗计划”的需求也相对稳定。
３．“三区三州”深度***阶段延伸。边远民族地区因其教育环境的特殊性，① 对特岗教师的需求量较大，除了义务教育阶段的教师补充，当地各级政府部门特别希望能够实现“特岗计划”向学前与高中阶段延伸。建议“十四五”期间，“特岗计划”的实施重点倾斜“三区三州”深度贫困的民族地区，适度招聘学前和高中阶段短缺学科的特岗教师。
４．特别保障区域：中央可及时、灵活调配教师资源以保障脱贫攻坚、国防、边疆和国家认同及通用语言教育普及等重要需求。
（三）试行“普通特岗”和“优才特岗”分类招聘，以提高农村教育质量
建议在“十四五”期间，将“特岗计划”教师补充的政策目标分为两个层级：
① 据四川凉山等深度贫困地区反映， 民族地区高中毕业学生在抵抗毒品、生活自律、生计就业等方面明显高于初中生。
第３期 “特岗计划”与农村教师供给笔谈 ９
第一个是首要的、基础性目标， 确保中西部贫困地区农村学校合格师资补充的基本需求；第二个是在教师数量基本满足当地办学需求的基础上， 增设以提升艰苦农村学校教师质量为目标的优质师资补充计划。在双层目标的基础上，细化双层目标的达成指标。
对应目标调整，分轨设计特岗教师招聘与使用渠道。保持“普通特岗”招聘的既定条件要求不变。将“特岗计划”中２０％ 的比例用于“优才特岗”。该岗位的特点是： 高某某、高流动性， 灵活招聘以保障质量。为吸引优质人才， 可以放宽年龄至４５岁，工资待遇高出当地教师的１／３。设立“优才特岗”专门招聘小组，对“优才特岗”应聘者实行免笔试、加强面试的招聘方式， 主要面向有３年以上教学经验、具有一定专业水平和教育领导力的骨干教师。
（四）建立“特岗计划”实施监测体系，落实特岗教师待遇保障
目前，绝大部分省份按照国家规定落实特岗教师享受当地公办教师同等待遇，但个别县（市、区）存在工资延迟发放、部分省份未实现津补贴同等待遇、服务期满未入编的情况。此外， 多数省份养老保险、职业年金未得到全面落实。建议“十四五”期间，中央相关政策对特岗教师的正式专业身份、养老保险、工龄计算、职称评定等做出明确规定， 全面保障服务期内特岗教师的基本权益。
在项目实施过程中，国家教育行政部门应注重做好项目库建设、项目储备，加强项目事前、事中、事后的信息反馈与监控机制， 以确保资金使用效益。尤其应切实加强特岗教师保障政策落实工作的监督和检查， 确保特岗教师“下得去、留得住、教得好、有保障”。
财政体制改革背景下“特岗计划”何去何从？
杜 屏
一、财政体制改革与“特岗计划”项目的归属问题
我国财政专项转移支付制度设立以来， 在有效传导国家宏观调控政策、实现公共服务均等化、促进社会经济发展等方面发挥了积极作用。但受诸多
［作者简介］杜某某，XX师范大学教育学部教育经济研究所／首都教育经济研究院， 电子邮箱地址：ｄｕｐｉｎｇ＠ｂｎｕ．ｅｄｕ．ｃｎ。
１０ 教 育 经 济 评 论 ２０２０年
因素的制约，现行财政转移支付制度也存在一些问题， 尤其是中央财政专项转移支付制度存在比重大、项目小散碎、分配不透明、管理不规范等问题， 项目和专项资金并不一定能产生预期的成效和效率成为当前转移支付改革的 重点。
２０１３年５月１８日，国务院批转国家发改委《２０１３年关于深化经济体制改革重点工作意见的通知》（国发〔２０１３〕２０ 号）， 在财税体制改革方面要求完善财政转移支付制度，减少、合并专项转移支付。２０１４ 年１２ 月２７ 日， 国务院印发《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》， 针对中央和地方转移支付制度存在的问题和不足，提出了改革和完善转移支付制度的指导思想、基本原则和主要措施。２０１４ 年我国在《预算法》修正案和《深化财税体制改革总体方案》中均提出完善转移支付制度， 探索专项转移支付制度改革。２０１５年１２月３０日，财政部印发《中央对地方专项转移支付管理办法》（财预［２０１５］
２３０号），明确提出调整和完善财政转移支付结构的一个重要举措是加大一般性转移支付力度，清理、整合专项转移支付项目。
由此可见，自党的十八大提出加快改革财税体制以来， 健全中央和地方财力与事权相匹配的体制的精神、改革和完善转移支付制度、优化财政转移支付的结构一直是贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神的重要改革举措。改革的目的是使支付结构优化， 让一般转移支付和专项转移支付都有各自存在的空间。一般转移支付有利于地方因地制宜， 安排财政支出；专项转移支付能够体现中央政策的目标要求， 有利于中央政策目标的实现。专项转移支付存在的一些问题需要通过进一步规范专项转移支付制度来解决的，并非取消所有专项转移支付计划。***小学难以及时补充和保留合格的师资是促进我国义务教育质量的提高、城乡义务教育均衡发展的一个突出问题。“特岗计划”是２００６ 年开始实施的“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”的简称。是由中央财政设立专项资金，通过公开招募高校毕业生到集中连片贫困地区和中西部贫困县及边某某等地农村义务教育阶段学校任教的计划。那么， “特岗计划”作为专项转移支付项目是否应该归到一般性转移支付，何去何从呢？
如果该项目以一般性转移支付的方法实施，是否能达到预期的政策目标？ 其政策效应又如何呢？没有做不同的政策干预实验， 没法用证据来说明不同政策设计的有效性。但为了避免政策风险， 首先， 有必要厘清“特岗计划”项目的功能，有利于划分其项目类别， 为改革提供参考依据。其次， 进一步分析“特岗计划”实施已取得的进展、存在的问题， 面临的挑战， 为及时改进与适时调整该项政策提供参考。
第３期 “特岗计划”与农村教师供给笔谈 １１
二、“特岗计划”的主要功能
基于“特岗计划”的政策目标， 它有三个主要功能： 首先， 该项目是为了及时补足农村教师缺口，帮助特别贫困地区的地方政府克服财力不足和编制 约束的困难，招聘、录用教师的一种专项， 解决边远贫困地区乡村学校师资队伍的不足、结构不合理的问题，以促进这些地区义务教育质量提高。其次， 该项目也是一种实现国家意志的专项， 通过实施“特岗计划”有针对性地在连片贫困地区、“三区三州”地区供给农 内容过长，仅展示头部和尾部部分文字预览，全文请查看图片预览。 力市场分割结构还反映了分配社会资源的权力格局。靠近权力中心或者掌握更多分配社会资源权力的劳动部门就是首要劳动力市 场，而处于权力边缘地带、社会资源相对稀薄、相当于准体制内的特岗教师 自然只属于次要劳动力市场。这一点在特岗教师流动方向上也可以得到证明。一些特岗教师通过个人努力实现了向公务员或其他国有企事业单位的流动， 却从来没有后者向特岗教师的逆向流动。
可见，“特岗计划”面向全国开展人才搜寻的行动受阻， 实际上反映出来的是特岗教师的定位问题。将特岗教师设定为长期、固定的职业乡村教师， 在短期之内很难脱离劳动力市场分割结构的不利处境， 也对市场搜寻的高成本支付形成较强依赖。在收入分配体制改革未能达成突破性进展的前提下， 乡村教师的工资回报很难实现巨大变化。
因此，本文建议在农村教师数量结构得到较大程度补充与改善之后， 应当改变对特岗教师的岗位特征设定， 增加这一职位的灵活度、专业性和独立性，在加大对特岗教师质量监控的前提下， 强化市场机制的调节作用， 运用多种形式的激励手段，面向全国， 打造一支研究农村教育、改造农村教育的特别教师队伍。
（责任编辑：刘某某 责任校对：刘某某 胡某某）
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