中国PPP的五个典型案例

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中国PPP的五个典型案例

　　1、XX地铁四号线PPP项目

首先说XX地铁4号线。　　XX地铁4号线到现在已经经历了一个比较完整的过程，从05年开始，到现在差不多已经有10年时间了。真正在国内第一个叫PPP项目的是这个项目。XX地铁4号线从总投资上讲，具体的数字不是特别重要，我讲大数，它总投资是150个亿。作为地铁来讲，本身效益是有的，一定是有效益的，但效益基本都外溢了。对于这种外溢效益的项目怎么样做PPP，当时是一个难题。我们进行测算，进行分析，研究它的收入，票价的收入、广告的收入，当时还考虑到像通讯、商业一些收入加起来值多少钱，大概值50个亿。那就意味着这个项目的资金缺口是100个亿。在这种情况下，政府的选择应该是什么？那就是政府为项目付出的代价最小，这就是政府的选择标准。假如政府自己投了150个亿进去，那能拿回一分钱吗？不可能的。如果让社会资本投进一部分，那政府就少投钱了，这是一个指导思想。　　在这种情况下，我们把项目切成了两部分，一部分是能够满足社会资本回报要求的，那就是50个亿，另外一部分是100个亿。在财务上切完了以后在物理上怎么对应呢？后来研究我们发现，洞体部分的投资大致就是100亿，设施部分投资大概是50个亿，这样正好，实现了与财务的对应。这样形成了今天大家了解的方案，XX地铁4号线这个方案到现在来讲，应该说还是非常不错的。这个不错在哪呢？大家都问XX地铁4号线带来了什么，也在讨论物有所值，讨论VFM。地铁4号线，它给我们XX市或者给地铁行业带来了什么呢？让我看有这样几点：　　第一，首先是解决资金问题。XX市政府在这个项目里面少投了50个亿，这就是减轻了财政的资金压力。我们知道有好多的公益性项目，公益性项目到底怎么做PPP？政府尽量的少投入，减少政府本身的财政负担，这是一种选择，完全甩包袱是不可能的，这是第一个。　　第二，XX地铁4号线激活了整个XX地铁的这盘棋。这一点是我们当初并没有特别重视的，但是当我们回顾它的时候，发现这一点就非常有意义了。它是怎么激活机制的呢？四号线投资人香港地铁进来以后，捅破了窗户纸，它是一个体制很灵活、管理很先进的一种机制，为了开展工作它大量的从XX现有的地铁***和***里边招人。招人以后，原来国有企业职工为了比较好的收入会过来，但工作一段时间，他们发现这里面工作强度比较大，不能养尊处优，一部分人又回去了。人一来一往所带来的效果非常的微妙，怎么了？它捅破了一层管理的窗户纸，使地铁***的管理效率提高了，使他们知道怎么样去管企业了，就是说对完善地铁***的管理架构和管理制度起到了非常大的作用。　　在后来XX的其他地铁线里面我们体会到了良性互动的感觉。在地铁4号线项目我们为XX市政府工作了三年半的时间，后来在XX地铁14号线和XX地铁16号线的时候，我们是香港地铁的顾问。我们能够感觉到，XX地铁***的成长对香港地铁又产生了反向的压力。我们在准备投标文件的时候，一旦听说那面XX地铁***也去找市长了，也志在必得，港铁怎么样呢？也想拿到，双方之间形成了良性的互动，那只能优化方案降低价格。最后的价格是怎么定的？***只有一个帮助算账的人才或多或少知道一点，香港地铁也只有个别人知道，假如走漏了消息，那就是他们说的，所以我都没有办法去问报价是什么。这完全符合商业规则。　　看得出来，四号线使XX地铁***快速的成长起来了。我说进行物有所值难以判断难以计算，就是国企企业在改革之中潜力巨大，我们对国有企业的未来是很难预期的，实际上他们的这种变化是几年前我们根本就没有办法想象的，所以四号线为我们国有企业机制创新趟出了一条路。国有企业改革的目的是什么？并不是要取消所有的国有企业或者要整死这些国有企业，国有企业的改革是为了解决问题，是要提高整个行业的效率。　　前几天有一个记者到我这采访跟我讨论PPP项目的时候，我说做PPP项目有的时候不是项目本身的事情，它是政府整个一个大盘子里边的一颗棋子，它要用这颗棋子实现它的战略目的，所以它不仅仅是一个财务数据的问题，不论这个数据它能不能准确计算，这是第二点。　　第三，监管问题。对政府来说监管很难，在什么情况下监管会变得容易呢？在竞争的情况下、透明的情况下、在政府能够得到更多数据的情况下，监管就会变得很容易。在这个项目里面，今天**_*的领导都在，他们会有体会，通过XX地铁4号线可以得到另外一套数据，他们通过比较地铁4号线的数据和地铁***的数据，能得到更多的信息，甚至可以判断企业在什么地方作假了。　　以前我们作为***也帮财政局去调查国有企业的数据，实际上很难做得很好。只有在透明的情况下，在竞争的情况下，监管才能够变得容易，才变得可行。　　刚才我说这个案例对XX市产生的影响，但实际上地铁4号线在很大程度上影响了整个中国的地铁行业。就我们所知地铁4号线每个月都要接待大批的来自全国各地同行业的考察交流，包括通过我们XX排的交流。通过这种交流行业能学到什么呢？无论是对地方政府，还是对各种各样的社会投资人，他们都能够从中汲取营养，学到很多东西，使整个行业朝着健康的方向发展。如果没有地铁4号线，我们就没有地方去思考很多事情，坐在家里想，坐在办公室里想是想不出来的，只有在实践中，我们才知道这个行业应该往哪个方向走。　　在这个项目里面有两个问题比较重要，现在看处理基本是得当的。对交通项目，一个基本问题是交通量，对交通量的预测是很难的，水项目比较容易估，不一定准确但还可以做，交通量基本不可以估计。它难度有多大？当时可行性研究报告的交通量数据大概是每天60万人次。后来我们说要跟外商合作，这个数据必须得谨慎对待，我们请了一家香港的***，它有国际经验，它预测的数据是多少？48万人次。现在这个数据实际是多少？每天一百二三十万人次。如果从48万到一百二三十万人次，交通量风险的分配机制不健全的话，对政府来讲可能是一场灾难，这并不是说人家挣钱我们就嫉妒，而是政府会承受巨大的政治压力，凭什么这个项目会让人家挣这么多钱呢？在这个项目里，交通量的解决方案非常好，有完善的机制。一个是比预测交通量数据低了，低到一定程度，怎么处理？在国际上有种处理办法，比方说一定期限内的低，设计一种财务补偿机制，如果长期的低可能会有回购安排，像香港有一条隧道就回购了。另外就是实际交通量高了怎么办，高了政府就要分成，甚至政府可能全拿走。在这样一种情况下，我们就解决了客流风险的分配机制问题。这个项目里，政府没有因为这个问题承受更大的压力，在市场情况变化这么大的情况下，我觉得得益于一种成功的设计。当然这是有大背景的，可能这个项目遇到的情况比较极端，在过去十年里，我国的城镇化，谁也没有想到会发展的这么快。这是第一个。　　第二个基本的专业问题是票价。交通项目的票价，我们一定要想好，这种项目是跟公众利益，跟市民利益密切相关的，票价是一个非常敏感的数字。走到各地看看，市长也好，市委书记也好，有几个敢随便涨价的？很少。我们如果把制定地铁票价的权力让步给***，风险是非常大的，怎么解决？我们设计了两个票价。一个是面对老百姓的政府定价，这个权利是不放的，另外有个与投资人的结算票价。在结算票价政.和府定价之间有一种相应的制度安排，不损害投资人利益，这样政府能够争取主动权。　　最近，XX地铁在搞调价。有记者问调价会不会让香港地铁多挣钱，我说这跟它没有关系，涨价还是跌价都跟它没有关系。跟谁有关系？跟我们传统体制企业是有关系的。这个是我们交通项目里和公用事业项目里应该注意的问题，政府控制什么，市场规则到底怎么样设计，政府跟市场之间怎么样进行结合。这是第一个案例。

　2、XX第十水厂BOT项目　

第二个案例，讲讲XX第十水厂。这是在中国PPP发展史上起了标杆和支点作用的案例，并不是说这个项目有多伟大，而是就像我们今天说楼部长在推PPP，在主导着PPP，然后PPP会往大发展，那上一波是谁推的呢？是原来**_*长汪光焘。　　当年这个项目提出以后，按照当时的体制怎么做呢？就是由自***和当时的主管部门公用局，***，还有XX的市政设院去做方案，测算水价。第一个水价拿出来是多少钱呢？一吨水6.9元，报到汪某某那，汪某某说不行太高，他是专家，这个事被否了。被否了以后重新做方案，重新做方案再测，再测的结果是3.9元，市长勉强接受了，以后按BOT方式运作项目才有了后面的故事。　　我以前在**_*的***工作过，XX市BOT研究的课题是我担任负责人做的，所以就顺理成章的成为了这个BOT项目的顾问，成为汪某某的顾问。长话短说，我们规范运作公开竞标，竞标的结果是什么呢？最低的水价是每吨一块一毛五，开标的时候这个价格太刺激了。从六块九、三块九到一块一毛五，当时汪某某就急了，他脾气比较直接，一定要求自***把这个事情说清楚。　　后来我们又受委托，帮助他们写报告，把三块九和六块九的事圆上了。这个事情就这样过去了，但引起了领导新的思考。我记得汪某某当时说的一句话，不能让你们这样再搞下去，必须改革。接着没过几天，汪某某就要对公用事业进行改革，首先是对第九水厂进行改革，要做TOT，这个项目的方案我们也做完了，汪某某也同意了，但没等正式启动他就到住建部去当部长了。　　当部长不久就开始了后来的公用事业改革。XX第十水厂历经坎坷开个日期一拖再拖，最根本的原因是什么呢？工业企业外迁，造成了XX市不缺水，后面的故事大家怎么讲，最根本的原因都是这个，如果真的缺水，XX市政府早把这个厂建起来了，之所以没建，就是因为不缺水，不缺水为什么要建。所以在这个项目里另外一个最成功的地方是什么呢？这是个国际招标项目，在国际招标项目里项目拖期没有遭到外方索赔索赔，是因为这个项目的规则非常完善。因为XXXX要建新城，这个项目启动建设了，等南水北调的水来了，运行的条件也就具备了。　　这个项目真正的意义就是它影响了一个关键的人物，就是汪光焘从汪某某到汪某某。后来住建部让我们帮助去推进公用事业改革，去制定方案，也像今天一样的，陪着司长处长们去宣讲，推动了2003年到2008年那一场规模浩大的公用事业市场化改革。那个阶段的PPP项目竞争是非常充分的，溢价频出，大家总在评说，但溢价背后，是市场的作用，是效率的提高，是改革效果的体现。溢价是市场行为，是放开市场后市场定位的一个过程。这是第二个案例。

　3、一个失败PPP项目怎么走出困境

　　我跟大家分享第三个案例，看看一个失败的PPP项目怎么走出困境。在给大家文件夹里有一本书，我们有个同事写过文章《失败的PPP项目怎么走出困境》，非常有现实意义，建议大家读读。在上一轮PPP大发展过程中，发展到08年的时候干不下去了。为什么干不下去了？因为项目很多，多了以后就什么事都有了，有些项目做砸了。在整个市场里，都是一种声音全支持PPP是不可能的，怎么可能啊？从来就没有这种情况。在这种情况下，中国供水协会，首先就对PPP发起了强烈的反思。当时我们在XX自来水改制做完以后正在做西北地区另一个自来水项目，供水协会反对XX模式，把我的名字几次写进他们的报告里，反对PPP。　　会长去当地，连续几次去吓唬市委书记，说如果要改革了会怎么样。最后这个项目以市场化改革终止告终。客观的说水协并没有造谣，他们反思应该是为这个行业负责。为什么呢？确实在国内出现一些PPP项目失败了，这些项目失败以后造成的后果就是这么严重，使改革没有办法再进行下去。当然，就单个失败的项目而言，对政府来讲损失是非常惨重的。　　如果有项目失败了，怎么办？今天焦主任也讲到争议解决。在做PPP的时候，既然是三个P，既然是合作，就一定会有争议，争议到底该怎么解决？另外如果项目前期没做好，后期该怎么办？值得我们去思考。因为有案例当地城市的政府官员在，不说具体城市的名字了。讲这个案例不是说这个项目做的不好，恰恰是说这个项目争议的解决反映出当地领导的智慧。项目是这样的，一个自***与一家外商就自来水厂做TOT，是很大的一家***。合作带来了一个问题，自来水在做改革的时候，如果仅做水厂市场化改革，水厂本身一般是没有问题的。但是水厂的水要谁买呢？要自***去买。自***去买水的时候，如果它的下游水价改革不到位的话，那问题就大了，实际上自来水行业PPP项目出问题的根源在于改革的系统性不到位。水厂改了，自***的售水价格没有改，价格没有到位，是一个行业的问题。我们回头说这个水厂TOT项目，中外合作成立了一个***以后，没有运转一两年就开始了争议。争议的焦点在哪？中方突然发现，外商每年拿走的钱相当于它投资的1/3左右。也就是比方说外方投资两个亿，他拿走六七千万，类似这样的回报水平，是非常非常的高。非常高以后怎么办？采取了粗暴的措施，就是我不给钱。每年只给外方够运营的成本钱，剩下的钱就不给了。　　那作为投资人怎么办？他认为政府违约了，按照合同应该给我，为什么不给啊？在焦灼的状态下，持续了将近三年的时间，在这三年里这个城市有一个副市长，要不停的去调停这个事。外方的董事长、总经理也要来，要到政府去拜访，要抗议。项目本身不能正常的运行。我们做PPP的目的是干嘛？是要提高效率，在这种情况下可能提高效率吗？不可能的，效率一定是降低了。后来，***的总经理，把我们找去，研究这个事到底怎么办，得找一个出路。　　解决办法应该这样去想，后来我们的建议是什么？先做一个评估，政府到底是赔了还是赚了，你不能光看人家是赚多少钱。你赔赔在哪，你赚赚在哪？你不能就是简单的不给钱，这样做给中国人也丢脸，人家会说我们有没有契约精神。外方的总经理打电话给我，他说老金，你天天出去讲要规范运作、规范运作，我们这合同合不合法？问的我真是没有办法。我说什么？我说你们就要离婚了，如果我不介入的话，只有一个结果，是你丢脸，他也丢脸的事情。他觉得我说的也有道理，后来我们就开始评估。评估后发现两大问题，第一个大问题就是合同是有问题的，我们说合同要公平，在这个项目里面整个合同是偏向投资人的，不是说不应该偏向，问题是对政府的保障一点都没有，所以他吃亏了也没有办法，没有理由说提出。问题出来了，你凭什么解决啊？它没有，找不到任何依据，就只有耍赖了。这是第一点，就是整个合同的公平性和完整性出了问题，没有跟市场对接。　　第二个问题是回报率到底有多高。跟大家说，大概30%多。自来水项目，风险那么低，按照风险定价模型，研究过投资的都知道，风险和收益是应该对等的，我们不是嫉妒社会投资人赚钱，但是当他赚到30%多的时候，双方之间的合作怎么执行呢？政府方某某，两三年外方就把一个厂子赚回去了，这对政府来讲不仅感情上难以接受，还承受着很大的政治压力。　　我们试图回过头来搞清楚当时为什么要这么签呢，好象这样做是没有道理的。政府方的人说，在谈判的时候，外方经验很多，人也多，还有顾问，他们就是董事长拿个计算器。外方一说，董事长一按计算器说行就定了。在签合同之前，政府方没有律师，投资人有律师，是他们写的合同，写完合同双方就签了。谈的很好，当时双方像兄弟一样，感觉这种友谊是非常深厚的。但是这个友谊在不久就被击破了，发生在换一个董事长之后，如果不换董事长可能也不会击破，还会再熬一段时间，换了董事长这事就熬不下去了。　　评估以后，我们找到了问题的根源，下步怎么解决？很明显这个事情这样下去是不行的。后来我们的策略是重新谈判，当然外方是不同意谈判的，为什么要谈判？外方认为，你要让我走，那你得赔偿我，否则合同就得执行下去。在我们讨论外商的时候，在媒体上攻击外商的时候，我觉得有失公平。在这方面，我经常会问，他们违约了吗？实际上我们很少能看到人家违约，但在这种项目里政府方在吃亏的同时只能耍赖。后来，双方开始了谈判，怎么个谈法？降低外方回报率的理由是什么啊？我们推出了一个金某某式任务，提出了比较苛刻的条件，先把价码要起来，要起来以后再扯。没法谈啊，只能牺牲一个人了。前一段时间在微信里和外方总经理聊天时，我说我们派出的“金某某”很崇拜他，他说不可能吧，实际上真是这样的。棋逢对手，我们不能不崇拜外方总经理，真的能力很强。后来就这样谈，软硬兼施。一方面有人去把价码要起来，另一方面我们和他们讨论回报率水平高无法承受。我也去劝外方，说你如果谈不下来，如果捅出去被炒作，对双方压力都太大了。另外，对政府这面我们也去做工作，因为一旦双方谈判破裂被说出去之后，当地的投资环境被彻底破坏了。最后这个项目恢复到一个新的状态，回报大概降到了10%左右水平，最近几年这个项目执行的非常好。　　我给大家举这个例子，因为我们今天在大规模的推PPP，在这过程中，不出问题是不可能的，一定会出问题，出问题了怎么办？出问题一定要想解决办法，要走正道。前一段时间我们搞一次沙龙，跟中国财政学会搞PPP沙龙，分享了XX刺桐大桥PPP项目。这老兄20年前用BOT方式建了一个大桥，用现在的词叫企业自提，自己弄出来了。以后这20年，就一直在争议。他解决争议采取的办法是什么？他总是到上层去找，去告状。那天他讲的时候，提到有一次自己就坐在省委书记旁边，我们一听就知道，你搞定了省委书记，没有搞定市委书记，走错方向了，所以他这二十年都解决不了问题。像他这个事情也应该回归到重新谈判，把问题一次性解决了。不能想让上级去压下面，那样解决不了，上面压，下面是有办法的。

　　4、XX威立雅水务PPP项目

再讲一讲XX自来水的事情。今天早晨焦主任提到了XX自来水，前一段时间我去拜访刘健司长，在他办公室他也问起XX自来水的事情。今天中午吃饭的时候，我们XX的领导问我，谁的回报率最低，我说法国威立雅。法国威立雅回报率最低为什么还挨骂呢？是政府脑子出问题了。XX自来水到底发生了什么？到底给我们行业带来了哪些思考？首先XX自来水项目是在什么情况下开始的呢？大概2005年，现在说十年了，有一次XX自***总经理孙晓霞到XX请我吃饭，讨论自来水怎么改革，然后启动了这个事。当时遇到的麻烦是什么？一个是建通往大学城的管线，没有多少钱的事，建了三年也完不成，可能等把后面的管线建成了，前面的都烂了，如果这样下去怎么行呢。这是他们面临的第一个问题。第二个，设备老化，没钱更新，没钱维护，没钱维护寿命就更短。想去跟政府要钱不可能，没有的。不像后来4万亿的时候，谁编个项目都可以拿到钱的，那个时候不行的，拿不到钱。所以那个时候企业是非常困难的，并不是这个企业已经好到不能再好的程度了，威立雅捡个大便宜。　　在这种情况下，要进行改革，引进外资。所以你看后来的方案里面，大家能看到，它是卖掉了4个亿的股本，卖了17个亿，从这个意义上讲是高溢价了。但是整个溢价是怎么分配的呢？留在了企业十个亿，这十个亿就是瞄准当初很多的工程建不起来，半拉子工程的问题。那十个亿，在当时可以做50个亿的事，一点问题没有。05年、06年的十个亿跟今天根本不是一个概念。所以XX自来水要改革的动因是要解决企业本身存在的问题，而且它通过改革实现了，达到了它的目的。　　现在的XX自来水处于什么状态？整个自来水行业，有哪个国有企业敢站出来说，有人已经监管我了，监管非常到位了？没有的。XX自来水监管到不到位？到位了。从几个方面，只要XX自来水有个风吹草动，威立雅就会挨骂。中石油的油漏了，漏进水里去了，没人骂中石油，但是有人骂威立雅。害人的没人去骂，但是被害的会被骂。如果他们有什么坏事，那就更麻烦了。从公平上讲好象不公平，但是从监管的意义上讲，这就是内容过长，仅展示头部和尾部部分文字预览，全文请查看图片预览。取得了这样一个效果，开发商就在大兴，他们的商品房也赶上了一个好的时机，因为他拿到这个项目以后，没多久整个地产就红火起来了。一开始是按照我们的要求，把经济适用房先建起来，以便满足政府的拆迁要求，后做它那个商品房。本来是给它这样一个条件，是这样要求的。但是开发商命比较好，当他真正想做的时候，房地产价格起来了，这是另外一个故事，意外的造就了盈利很多的***。　　这是我给大家介绍的XX经济适用房这个案例，完成这个案例以后我们就把它给放大了，把投融资规划做成了一个专门的咨询产品，在很多城市，在新城XX区里面去做投融资规划，去做这种模式。其中在XX最典型的是一个小城镇，是XX区长阳镇，大家有机会可以去看看，长阳开发是非常非常成功的，是落后地区实现跨越式发展的典型，基本上是西红门模式的一种翻版。所以就整个城市建设，我们国家经济的转型必须得动脑筋才可能解决。同样，我们的PPP也必须真正的动脑筋，需要有智慧才能解决。仅仅到国外的网站上浏览点什么，项目就能做好吗？不会的。这就需用足我们的资源，用足我们的脑子，然后我们可以把这个项目做的更好，把PPP做的更好，把城市建设搞的更好。(来源中建二***)

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