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法院调解的发展与规制

——对 1949～2012 年法院调解立法和司法实践的研究报告

戴某某 赵某某

（***高级人民法院，广西 XX 530000）



一、历史与演变——立法、政策和数字中的法院调解

我国的调解制度源远流长，从西周的铜器铭文中有关调处的记载，到当代法院调解制度的建立与完善，调解制度历经几千年的风风雨雨，始终保持着蓬勃的生机。

（一）发展纹理的梳理——法院调解制度的历史演变

无讼是中国古代法制建设的价值取向，而调处则是实现息诉、无讼的重要手段。法院调解制度在我国最早可以追溯到西周时期，司法官可进行调解，调解不成则作出判决。西汉以来，随着法律儒家化的进程，调解在纠纷中的作用日益重要，对于民间的争讼，司法官多奉行调处息讼的原某某，往往采取“XX”来调处纠纷。唐宋调处呈现制度化的趋势，明清日趋完善。民国时期，法院调解工作取得了新的发展。这一时期法院调解发展可分为两条主线：一条线以继承和沿袭晚清《民事诉讼律草案》为基础；另一条线以中国共产党领导下的司法实践为基础。

1949 年新中国成立以后，以马锡五审判方式为基础的法院调解制度得到全面深入的发展，成为我国民事 审判中最有特色的制度，经历了从“调解为主”到“着重 调解”到“调判结合”再到“调解优先”的变迁，大致经历了四个阶段：第一阶段，1949 年至 1982 年《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》颁布前，确立“ 调解为主”的原某某；第二阶段，1982 年《民事诉讼法(试行)》颁行至 1991年《中华人民共和国民事诉讼法》颁布前，提倡“着重调解”，《民事诉讼法( 试行)》把“ 调解为主”改成“ 着重调解”。第三阶段，1991 年《民事诉讼法》颁布至 2004 年，

提倡“自愿合法调解”；第四阶段，从 2004 年 9 月最高人民法院制定颁布《关于人民法院民事调解若干问题的规定》至今，提出了“能调则调、当判则判、调判结合、案结事了”的十六字方针。随后，最高人民法院又发布了《关

于加强再审调解工作的通知》《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》

《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原某某的若干意见》等司法解释，对新时期法院调解制度改革的成果进行固化。总体来看，从共产党边区根据地时期到今天，法院调解已经不是对我国古代传统官方调解的简单继承，而是开始向着“合意解决纠纷”的现代型诉讼调解转变。

（二）立法变迁的透视——法院调解法律依据的嬗变

在不同的历史时期， 对法院调解的立法规定也不同，映射出调解在诉讼制度中的地位变化。

1.1982 年前的有关规定

在新中国成立之后很长的一段时间内，我国并没有制定民事诉讼方面的法规，1956 年最高人民法院起草了《关于各级人民法院民事案件审判程序总结》实际上 起到了民事诉讼法的作用，该文件第三部分对调解作出 规定。1979 年最高人民法院制定了《人民法院审判民事案件程序制度的规定（试行）》，该规定与 1956 年的《总结》基本相同，只是更细致具体，其中第四部分对“调解” 作出了更为详细的规定。这一时期，最高人民法院针对 调解中的具体问题，发布了 10 项司法解释，指导各级法院在审判实践中正确适用法院调解制度。

2.1982 年《民事诉讼法（试行）》及相关规定

1982 年民事诉讼法对法院调解制度作了相对系统的规定，有两部分出现了“调解”的内容：一是在第一章 “任务和基本原某某”的第六条，二是在第十章“第一审程序”，该章专设第四节对“调解”作了比较详细的制度性 规定。在体例安排上，既有基本原某某的统领，也有具体制 度的细化，使法院调解制度在民事诉讼法中成为一个完 整的统一体。在内容上，这种变化主要体现在对于法院调 解的地位规定有所变动，从上世纪 50 年代的“以调解为主”的提法规定为“ 着重调解”，法院调解的地位略有降





[作者简介]戴某某，XXXX人，**_*，XX大学民商法博士，现***高级人民法院副院长；赵某某,

***高级人民法院研究室调研科副科长，***高级人民法院助理审判员，法学硕士研究生，主要研究方向：法理学、司法 制度学、民商法。

格，并且在实施意见中明确提出了“自愿与合法的原某某”，并一再重申不能久调不决，调解不成应当及时判决。值得 注意的是，第九十九条规定为诉讼调解的社会化提供了 法律渊源。在这一时期，最高人民法院发布了 6 项涉及调解的司法解释。1982 民事诉讼法及其实施意见所规定的法院调解制度较之以前的相关规定更系统、更完善。

3.1991 年《民事诉讼法》及相关规定

1991 年，全国人XX过了《民事诉讼法》，其中有关法院调解制度也有了明显的改变：一是法院调解制度的原某某由“着重调解”变为“自愿、合法原某某”。二是调解结案的需要再审的，只有提出证据证明是违反了自愿原某某或是合法原某某的时，才可以向法院提出申请再审。三是细化了一系列相关制度。在这一时期，最高人民法院发布了 6 件涉及调解的司法解释，其中最为重要的是《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉 若干问题的意见》，对民事诉讼法的有关规定作了细化。

4.2004 年最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》及相关文件

2002 年以来，司法实务界对调解再度重视，各地法院纷纷就法院调解的理论与实践进行了许多颇有意义的探索。这些成果迅速地反映在制度的规范上。2003 年最高人民法院在《审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》的第 4 条中，重新提出了“着重调解”的原某某。2003 年，《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第 14 条对婚姻家庭纠纷和继承纠纷等 6

类纠纷科以调解前置，第 15 条至第 17 条对调解协议与调解书的相关事宜做出调整。

2004 年最高人民法院发布了《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》（以下简称《若干规定》），全面总结了民事诉讼法实施以来人民法院调解工作的实践经验，明确规定了调解相关制度，统一了诉讼调解相关法律适用问题。单从法律文件的效力而言，《若干规定》无法与诉讼法的地位相比，然而就该文件在法院调解发展制度史的地位而言，是具有里程碑意义的一项司法解释，通篇体现出了对法院调解制度的高度尊崇与诸多完善。

2007 年，最高人民法院出台《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》

（以下简称《意见》），再次强调了诉讼调解的作用和对调 解的规范，将“ 能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”确立为民事审判工作的指导方针，对于目前各地法 院的创新，尤其是起诉阶段的调解以及调解的适度社会 化给予肯定，并在现行法律范围内加以适度规范，注意 规范法官的调解行为和激励机制。值得特别指出的是， 在《意见》的第 26 条，提出要“注重对某一类疑难、复杂

案件的调解工作经验的总结和交流”，虽未明确提出，但为类型化调解的发展埋下了伏笔。

2010 年，最高人民法院发布《关于进一步贯彻“ 调解优先、调判结合”工作原某某的若干意见》（以下简称《若干意见》）。《若干意见》共四部分 29 条，对调解意识、调解制度、调解环节、调解规范、调解机制、“大调解”工作体系建设等方面作出了较为全面的规定，基本涵盖了人民法院调解工作的各个方面、各个环节。

（三）政策导向的切片——最高人民法院历年工作报告中关于调解描述的变化

最高人民法院每年在人民代表大会上做的工作报告，是对上一年度工作的总结和下一年度工作的安排。法院调解在工作报告中所占的比重以及措词的变化，是 研究法院调解在法院各项工作体系中地位的重要载体。从 1949 年至 2012 年，最高人民法院共有 44 份工作报

告，在 1979 年之前，法院并未形成向人大报告工作的制度，虽有零星的报告，但不足以形成系统的研究对象。故本文对最高人民法院工作报告的研究从 1979 年开始至

2012 年的 34 份最高人民法院工作报告。

在这 34 年间，1979、1980、1981、1984、1991、1992、 1994、1996、1997、1998、2001、2003、2003 年这 13 年的

最高人民法院工作报告没有对民商事诉讼调解做出直接的描述，在有限的关于调解的文字中，主要是对人民法庭指导人民调解的说明。根据对最高人民法院工作报告中“ 诉讼调解”内容的丰富程度和在工作报告占的份量，课题组研究认为呈现出总的趋势是一个“U”型，从注重调解到对调解开始有所疏离，再到重新高度重视。按照时间来划分，在这一期间，诉讼调解受重视的程度可以分为以下几个阶段：

第一个阶段是 1979 年至 1988 年。在这一阶段，调解依然很受重视，实践中依然是许多民事案件的主要解决方式，但是措词已开.经始弱化。在这一阶段，诉讼调解的原某某是“着重调解”原某某，在 1983、1985 年的工作报告中都有直接的点明。从文字篇幅上看，1983 年所占的篇幅最多，此后逐渐减少。1982 年的文字用语是“主要采取调解的方式，就地及时处理各种民事案件”，在 1983 年的工作报告中用语已开.经始有所弱化，采取的是“着重调解的原某某，在查明事实、分清是非、明确责任的基础上，对能够调解的，尽量进行调解；实在调解无效的，才予以判决”。在着重调解的大原某某之下，不再追求作为主要的化解纠纷的方式，强调的是“ 能调则调”的工作方针。在 1985 年的工作报告中，只是点到为止地提了着重调解的原某某。

从 1986 年至 1988 年，最高人民法院的工作报告对调解的描述已开.经始从正面强调调解的重要性开始对

调解工作中出现的问题进行警示。在 1986 年的工作报告中，特别强调指出“调解要做到是非分明，责任清楚， 必须坚持合法、自愿，并有效地执行。在 1987 年的工作报告中再次加强对调解工作中存在问题的批评：“对有些纠纷的调解工作指导不力，致使有些调解结案的是非 没有分清，责任没有分明，违背了合法、自愿的原某某。”在1988 年的报告中指出要“该判决的就及时判决”。

第二阶段是 1989 至 2003 年。这一时期是诉讼调解在工作报告中的疏淡时期，虽有 1989 年、1990 年、1993 年对经济审判中各地法院采取调解结案的经验的肯定， 但除 1990 年这样的个别年份外，诉讼调解在整篇工作报告中所占的分量极低，有所提及的时候也只是一句话 而已，许多的年份甚至完全没有关于诉讼调解的内容。1991、1992、1994、1996、1997、1998、2001、2002、2003 年 这 9

个年份未对诉讼调解做出任何描述，1995 年也无整体对诉讼调解的说明，只是在知识产权审判部分列举了两个调解结案的案例。“着重调解”原某某除了在 1990 年出现过一次外，在其他年份已经不再提及。

第三阶段是从 2003 年至 2008 年。这一阶段是诉讼调解在工作报告中的复苏时期，不仅是关于诉讼调解的 文字数量的增加，而且提出调解所采取的新原某某“能调 则调、当判则判、调判结合、案结事了”。这一时期的一件 重要的事情就是最高人民法院连续出台了 3 个关于诉讼调解的专门司法解释，《关于人民法院民事调解工作 若干问题的规定》《关于加强再审调解工作的通知》《关 于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》，诉讼调解已经形成制度性的规定。并对调解工作做出了新的探索，在 2005 年的工作报告中首次对建立人民调解与诉讼调解的衔接机制做出描述，在 2007 年的工作报告中对拓展诉讼调解的适用范围，尝试刑事自诉案件和其他轻微刑事案件调解新模式 做出了原某某性的介绍。在 2008 年的工作报告中，首次提出诉讼调解贯穿于案件审理的全过程。

第四阶段是 2009 年至今。在这一时期，诉讼调解受到了高度的重视。调解的原某某提升为“调解优先、调判结合”，强调“把调解贯穿于某某、审判、执行的全过程。这一时期，诉讼调解作为首选的解决纠纷的方式，积极探索各项完善机制，诉讼调解的社会化实践风生水起。最高人民法院 2010 年颁布了《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原某某的若干意见》，对诉讼调解进一步完善。

（四）数字中的事实——关于诉讼调解的司法统

计数据分析

在司法统计的历史上，以 2002 年为界限，在这之前

的统计中是把民事案件与经济案件分开统计，从 2002年开始统一统计为民事案件。为了不至于产生民事案件范畴上的疑惑，本文以 2002 年为界，之前分为民事和经济案件分别统计诉讼调解率，之后则统一为民事案件。图一：1956～2001 年全国法院民事一审案件调解率媦?走

势图（%）

图二：2002～2010 年全国法院民事案件一审调解率走势图（%）



图三：1983～2001 年全国经济一审案件调解率走势图（%）



经济案件从 1983 年至 2001 年下降的更为明显。在

1980 年代中期，一审经济案件调解率曾某某 80%，2001年已经下降到 30%多的水平，比一审民事案件的调解率下降速度更快。在 1980 年代，调解结案率处于高水平。在 90 年代初期和中期，调解率开始下降，但仍处于 50%以上的较高水平。在 1997 年以后，下降的速度加快，到 2001 年就下降到 30.36%，5 年间下降了 19 个百分点。

从整体上看，调解率的变化与关于调解的司法政策





媦?本表的主要数据来源于最高人民法院研究室编：《全国人民法院司法统计历史资料汇编 1949-1998（民事部分）》，1999-2001 年则来源于法意网统计数据库。另 1950 年至 1955 年和 1967-1969 年的调解数据短缺。

的调整基本上保持一致。

图四：1986～2011 年全国和广西法院民事二审案件调撤率走势图（%）

注：广西法院从 2002 年开始计算

图五：1993～2011 全国和广西法院再审民事案件调解率走势图（%）



无论是全国还是广西的情况，二审和再审民商事案件的调解都处于一个较低的水平。

总体来看，30 年来，一审民事案件诉讼调解率一直处于下降状态。在 1980 年代，一审民事案件的调解结案率一直在 70%左右的高位运行，到 2003 年下降到不到30%。这一期间调解结案率变化可以明显地分为三个阶段：第一阶段是从 1979 至 1989 年期间，这段时间调解率一直在 70%左右，变化并不明显。第二阶段是 1990 年至 2003 年，这段时间调解率开始下降，并且下降的速度越来越快，14 年间从 70% 左右的调解率下降到不到 30%，下降了近 40 个百分点。第三个阶段是 2004 年至今，民事案件一审调解率开始止跌回升，以缓慢的增速逐渐回升，至 2010 年有了一个增长，同比 2009 年增长

了近 19 个百分点。当民事审判方式改革进入到改革的“深水区”时，对我国法院调解的认识和改革，似乎在绕了一圈后又回到了“原点”。

二、改革与探索——法院调解发展的新动向

（一）法院调解改革情况

2002 年以来，各地纷纷召开诉讼调解工作会议，贯

彻部署加强调解工作的要求，并相继出台了一些做好调 解工作的规范性文件。加大了诉讼调解改革力度，各地 人民法院在调解方式、调解组织、庭前调解、调解原某某、调解协议与调解书的效力等具体调解程序方面作了大量的有益的探索，推进了调解的规范化、程序化，提高了 调解的效率和公正水准。

调解范围的全面化。将调解案件范围从民事扩展 到行政、刑事自诉、轻微刑事、刑事附带民事、国家赔偿、执行案件，建立覆盖全部审判领域和审判、执行全过程 的立体调解机制。

调解阶段全程化。各地人民法院积极探索完善立案阶段、开庭前、庭审中、庭审后判决前不同诉讼阶段的调解机制，使诉讼调解贯穿于案件审理的全过程。各地法院在探索这一机制中， 主要改革措施体现在三个方面：一是将立案阶段的调解工作向前延伸到案件立案审查期间。如*_**人民法院在立案审查阶段，采用释明等方式，引导当事人放弃提起诉讼，选择人民调解组织、行政部门等机构解决纷争。二是创新庭前阶段调解模式，实行立审相对分离。三是将诉讼调解向后延伸至案件裁判后到执行前。如*_**人民法院在案件裁判后到执行前，仍然做当事人的调解工作。

法院调解的社会化。调解社会化主要有两种做法， 一是“引进来”，二是“托出去”。“引进来”是指法院邀请 具有特定身份、知识经验或者与当事人具有特定关系， 能够协助人民法院进行调解工作的人员或者组织来协 助人民法院进行调解，如当事人的父母、亲朋好友、所在 单位的领导、街道办事处、人民调解组织等人员和组织。 “引进来”的主要模式的联合调解或邀请调解，做得比较 成功的是广西法院的联动司法工作机制。“托出去”是指 人民法院在征得当事人各方同意的情况下，将案件委托 给当事人都认可的案外人员或者组织进行调解。

诉前调解。*_**人民法院是诉前调解运

用较早且较完善的法院。该法院于 2003 年起试点调审

分离，于 2006 年起开始了在案件审查起诉阶段进行调解的诉前调解模式。此外广西、山东、浙江、XX、河南等诸多省份也在积极探索尝试各自的诉前调解方式。

调解判决的适度分离化。一种模式是采用绝对的 调判分离，如**_*相XX区人民法院。这种做法 从诉讼阶段和法官职责上完全分离。另一种模式是采用 相对的调判分离。这种方式相对区分调解与裁判阶段， 但不搞绝对性的分离。通常情况下，调解由专门的调解 组织主持，如XX浦东人民法院建立的速裁庭、XX海 淀区人民法院的专门审判庭等。调解不成的案件一般转 由裁判庭裁决。但事实清楚、问题简单的案件也可以由 调解法官一并裁决。

调解的类型化。该模式对特定类型案件进行归类 梳理，合理配置专业法官，引入社会力量，形成特定办案 流程，探索出一条专业型、规范型、经济型的诉讼调解新 路。如四川XX法院对婚姻家庭纠纷案件实行专业审 判，在医疗纠纷案件中则采用特邀调解员 + 专家模式。*_**人民法院在物业纠纷案件的审理中，建 立法院民***员会 的联动调解工作机制，做到“两调对接”。

调解文书的一体化。为了适用调解工作现代化办公需要，尤其是要进一步提高调解文书制作的效率，各地法院采取的重要做法就是统一调解文书制作方式。如浦XX区人民法院采用电子模板和电子签章，基本上全部调解案件都能够当庭制作调解书并送达当事人。

（二）诉讼调解改革的主要成就

从注重调解数量走向程序规范及注重调解效果。在早期的调解工作中，各法院的主要精力放在扩大调解 工作量上面，对调解的规范性关注不够，也缺乏相应的 考核机制。在实践中调解工作比较随意，存在一些的问 题，也为理论界和社会各界诟病。在认识到这个问题后， 许多法院开始采用更加规范的调解工作机制，制定了相 关的规章制度，对诉讼调解工作进行规制，虽然侧重点 有所不同，但从整体上看，重点都在于规范调解。

从分散模式走向统一的机制建设。调解工作本身所具有的化解及时、灵活的特点，决定了很难对调解模式进行“一刀切”的推进。但近期来，这种情况有改变的趋向。以广西法院为例，广西高级人民法院加强了统一全区法院调解工作机制建设的力度，先后与与海关、林业行政机关、保监会**_*、**_*、工商联、住建厅等签署文件，建立了案件联合调解机制，在 内容过长，仅展示头部和尾部部分文字预览，全文请查看图片预览。 特征， 其应有的位置只能是一项诉讼制度。

法院调解程序规则的不完善。程序不健全是当前法院调解制度存在的主要问题。现行民事诉讼法及《民事调解工作规定》关于调解的规定较为原某某，调解的运机制和调解的具体程序缺乏系统而明确的规定。

有关司法解释中程序性规定有待进一步补充。《若干规定》创造性地规定了委托调解制度及调解协议中的案外人担保条款。由于缺乏实践中的实际运用经验，上述司法解释没有就委托调解及案外人担保作出明确的程序性规定。而大部分法院在缺乏明确法律及司法解释规定情形下，不敢大胆尝试和运用上述司法解释规定，从而使上述规定成为“休眠”条款。

从根本上改变了法院以往的被动局面，真正达到了能动

4“.

事实清楚、是非分明”不应是法院调解的前置条

司法的效果。

从单一的审判阶段调解走向全程调解。推行全程调解模式， 将调解工作延伸到整个诉讼过程的不同阶段。将民商事案件的调解工作贯穿在民事诉讼的过程

件。调解就其本意来说是“调和解决”纠纷，本身就包括对某些界限不清的事实的责任问题进行模糊处理，互谅互让，以此达到既解决纠纷又不伤和气。在双方当事人自愿调解的案件中，如果过分强调要查清事实、分清是

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