【文章导读】控规调整的技术管理要素与方法研究

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【文章导读】控规调整的技术管理要素与方法研究原创点击关注 > 城市规划昨天收录于某某 #城市规划杂志 189 #城市规划 195 #规划研究 14 《城市规划》杂志第11期刊登了论文《控规调整的技术管理要素与方法研究——兼论实质内容安排的重要性》，笔者从两个话题开始导读，望借此说明文章的核心价值。话题1：控规调整是“更好”还是“更坏”的存在？ 2000年以后，我国许多城市陆续首次编制完成控规并付诸实施。在控规的实施过程中，控规调整始终伴随其中，成为规划管理的重要工作之一，甚至曾一度泛滥，也曾因此惹人非议。有人质疑它的存在价值，“是一种改良，还是一种证明控规失效的应急措施”[1]；有人批判它的实际影响，存在导致城市整体发展失衡、危害公共利益、因不正当竞争带来不良的社会影响等问题[2]；有人担忧它的发展趋势，正在由“局部”调整向“整体”调整蜕变，并“化整为零”地肢解城市发展与规划的整体性[3]。但无可厚非的是，控规调整作为控规刚性管控的弹性机制补充，本应是令控规得到 “更好”实施的“优化剂”，弥补控规编制的不足，提高控规对现实需要的适应能力[4]。只不过，好的初衷未必带来好的效果。此前的一项案例研究验证了前人的一些担忧，在控规调整的过程和结果上都发现了比较严重的消极问题存在，这暴露了控规调整管理中的制度漏洞[5]。近些年，控规本身的理念与技术在进步，控规调整的制度也在不断完善。不论从目前的发展趋势来看，还是借助国际经验（以美国“区划变更”为代表[6]）进行判断，我们有理由相信，控规调整的管理必将越来越精细化，控规调整应该是适量、适度和适当的。尽管已有一定好的成效，但控规调整的制度创新还有很长的路要走，这需要结合下一个话题进行思考。话题2：对于控规调整而言，“过程”重要还是“结果”重要？关于这个话题，显然不是为了得到某个单一的答案，因为两者都重要。过程体现公平，结果体现公正，都反映了控规调整的实施效果，两者是不可分割的。之所以会谈及这个话题，是为了说明目前控规调整制度建设中的不足。以《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定为依据，很多地方的法规、规章或行政规范性文件都对控规调整做出了明确的程序性规定——通常包括必要性论证、征求规划地段内利害关系人的意见、征求相关部门意见、专家论证、审查、审议、决策等多个环节，其中涉及到申请单位、论证单位、公众、相关部门、专家、管理单位等多个角色的参与。虽不乏程序性安排和相关主体的参与，但控规调整在实践中的实施效果仍常常不尽如人意。这是因为对于许多地方而言，控规调整的制度建设仍止步于程序性安排，诸如 “什么情况下可以或不可以调整” “可以或不可以调整什么” “可以怎么调整”等有关控规调整的实质性规定存在严重的空缺，进而导致了控规调整的弹性过大，难以掌控。对于控规调整的管理而言，过程固然重要，但结果更加重要，因为它直接作用于城市的建成环境。所谓“建成”，基本上是无法改变的事实，一旦调整的结果出现了广泛的消极影响，其危害的不仅可能是项目未来的使用者和周边的公众的利益，而且可能阻碍城市的协调发展、危及城市的健康环境[7]。所以，相比由过程实现的“程序正义”，结果所呈现出的“实质正义”对于控规调整管理而言，显得更为重要。总之，控规调整的存在是为了让控规得到“更好”的实施，但仅凭“正当程序”是难以保证更好的实施效果的，“实质内容”安排对于控规调整而言很重要，因为它关乎控规调整的 “结果”。所以，要进一步推进控规调整的精细化管理，建立成熟的技术管理体系，从而落实控规调整制度安排中的实质内容。顺着这个逻辑，文章着重梳理了两方面内容。内容1：全面论述控规调整实质内容安排的作用、内容、途径和载体。安排实质内容的作用是为了在程序以外，通过相对具体、明确的实质性规定，对各参与者的行为直接进行约束与指导，从而令各参与者的实际行为及其结果更加符合控规调整的制度原某某。通俗地讲，便是直接告诉各参与者，在控规调整中，除了履行合法程序，什么是“必须做的”、什么是“不能做的”以及在“必须”和“不能”以外的范畴内“应该怎么做”，从而令各参与者“实际所做的”更加接近于其“该做的”。实质内容总体上包括两方面内容：一是关于“如何论证”的形式与方法问题，二是关于 “如何调整”的内核与价值问题。看似简单，实则复杂，因为控规调整所涉及的现实问题是十分复杂的，难以对各种情形一一规制。所以，实质内容的安排需要基于两个途径：一是对于那些可以直接界定的问题，需要通过制度安排划定问题本身的标准从而形成“直接”的约束机制，二是对于那些难以直接界定的问题，可能需要通过建立分析和判断问题的方法和标准从而起到“间接”的约束作用。最关键的是，应为控规调整的实质内容建立直接且有效的制度载体，形成统一的技术管理体系。一方面整合所有相关法规、规章、规范中的有关条文，并实时地进行更新与修订，另一方面进一步填补空缺的实质内容，让实质内容成为控规调整“直接”的约束文件，无法被挑选，也无法被回避。内容2：为控规调整的技术管理体系建立核心要素和基本方法。文章从控规调整的法理和要义入手，回应“如何论证”和“如何调整”两方面实质内容，为控规调整的技术管理体系建立了五方面核心要素，包括：对技术论证的要求，控规调整的合法性、适用性、必要性和合理性。前者关于如何论证，后四者关于如何调整，其中，合法性与合理性是控规调整天然的“内在逻辑”，适用性和必要性是在后天的制度设计中“被赋予的逻辑”，目的在于防止控规调整被滥用。针对五方面要素，进一步探索了控规调整技术管理的基本方法（详见原文）。在此基础上，为加强控规调整的实质性审查提供了基本思路：第一，“适用性”是调整的“入门条件”，当调整情形属于规定中不适用的情况时，调整项目便不具备调整的资格，调整也不可能被允许，这是对原则问题的保护；第二，对于具有调整资格的调整项目而言，“必要性”是调整的“成立条件”，当调整被审查认定为不必要时，即便调整内容不存在不合理与不合法情况，调整也不应被允许，这是对规划权威性和严肃性的保护；第三，对于具有调整资格且调整被认定为必要的调整项目而言，“合法性”“合理性”“调整程度必要”是调整的“通过条件”。当调整内容存在不合法情况和可见的不合理问题时，调整不应被允许，这是对规划法定效力与科学性的保护；当调整程度超出解决“困难”的必要程度时，应删减过度的调整程度方能允许调整，这既是对规划严肃性的保护，也是对控规调整风险的控制。本文撰稿：衣某某参考文献： [1] 苏某某. “控规调整”的再认识——XX“控规调整”的解析和建议[J]. XX规划建设，2007(6)：83-85. [2] 李浩. 控制性详细规划指标调整工作的问题与对策[J]. 城市规划，2008 (2)：45-49. [3] 李浩，孙某某. 控规局部调整辨析[J]. XX建筑大学学报，2007 (1)：15-17. [4] 衣某某. “控规调整”何去何从——基于博弈分析的制度建设探讨[J]. 城市规划，2013(7)：59-66. [5] 衣某某. 控规调整的评价研究——基于调整结果与决策过程的评价[J]. 城市规划学刊，2016(5)： 28-34. [6] 衣某某，吴某某，肖飞宇. 美国的“区划变更”及其对我国“控规调整”的启示[J]. 城市规划，2017(1)： 70-76. [7] 衣某某，吕某某. 公共行政视角下的控规调整管理辨析——责任、困境与途径[J]. 现代城市研究， 2018(9)：64-69. 原文简介《控规调整的技术管理要素与方法研究——兼论实质内容安排的重要性》刊于《城市规划》2020年第11期P45-51页衣某某，博士，XX工业大学***，寒地城乡人居环境科学与技术工业和信息化部重点实验室，副教授，硕士生导师。赵某某，博士，XX工业大学***，寒地城乡人居环境科学与技术工业和信息化部重点实验室，教授，博士生导师。肖飞宇，博士，**_*规划设***规划师。中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“控规调整的管理体系与方法研究”(HIT. NSRIF. 201839)。【原文下载】本文已在知网发布，点击文某某“阅读原文” 或识别二维码即可下载阅读全文欢迎在朋友圈转发，转载请在后台留言封面图片源自中国政府网新华社记者王某某摄微信改版后好多人说不能很方便找到我了其实把咱们“城市规划”置顶就可以啦只需要5秒钟哟~ 请点击下方选择您需要的文档下载。

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